Развитие прокуратуры в России

     Органы  прокуратуры составляли единую, централизованную и достаточно стройную систему. В  соответствии с законом вышестоящие  прокуроры имели право давать нижестоящим обязательные для исполнения указания, заменять нижестоящих прокуроров в суде гражданском и уголовном, но не могли требовать от последних, чтобы они действовали вопреки своему внутреннему убеждению, сложившемуся у них на основе изучения конкретного дела. Это была существенная гарантия прав нижестоящих прокуроров.

     Суть  реорганизации прокуратуры в  соответствии с основными принципами судебной реформы 1864 г. состояла в ограничении  прокурорского надзора исключительно  судебной областью, возложении на прокурора  функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой в судебных округах. Но проведение судебной реформы шло медленно, оно закончилось лишь к началу ХХ века. Поэтому в 60-90-е годы ХIХ века в прокурорском надзоре существуют как бы две подсистемы: губернская и "судебная" прокуратура. Причем как та, так и другая претерпевают в этот период заметные изменения.

     Во  второй половине ХIХ- начале ХХ века развитие системы прокурорского надзора проходило в двух основных направлениях: 1) вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны и 2) усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.

     "Новая  прокуратура", хотя и продолжала  оставаться органом исполнительной  власти, непосредственно подчиненным  правительству, в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и независимой от местных властей. Эти факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это вообще возможно в условиях абсолютной монархии. 
 
 
 
 
 

     IV. Советская прокуратура 

     После Октябрьской революции органы прокуратуры, как известно, были ликвидированы. В  Декрете о суде N 1 от 24 ноября 1917 года отмечалось: "Упразднить ранее существовавшие институты судебных следователей, прокурорского  надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры". Дореволюционная прокуратура, таким образом, упразднялась без замены ее новой советской прокуратурой.

     В условиях революционной борьбы, направленной на завоевание и удержание политической власти, заново создаваемый государственный аппарат функционировал преимущественно как орудие насилия и подавления. Исторически оправданными поэтому считались постулаты типа: "Несомненно, на первых порах революции законностью является непосредственная борьба штыком. В процессе борьбы законность есть сила. На поле брани штык есть основание законности". В. И. Ленин писал: "Новый суд нужен был прежде всего для борьбы против эксплуататоров... Нам нужно государство, нам нужно принуждение. Органом пролетарского государства, осуществляющим также принуждение, должны быть суды". В тогдашней России сформировался особый тип политико-правовой идеологии, в представлении которой было больше ясности в том, что надо разрушать, нежели в том, каково место закона и суда в становлении и регулировании новых отношений.

     У трудящихся масс того времени понятия "прокуратура", "прокурор" ассоциировались  с насилием. "Недобрая память, которую  оставила по себе в среде трудящихся старая царская прокуратура, - писал  Н. В. Крыленко, - была первое время настолько жива, что в первые годы революции самая мысль о восстановлении прокуратуры казалась реакционным поползновением возвратиться к старому порядку".

     В дореволюционной России закон и  служители закона, каковыми являлись представители прокуратуры, ассоциировались скорее с главой государства, монархом, нежели с юридическими нормами. В общественном сознании прочно утвердилось понимание права исключительно как приказа государственной власти. Представление о праве как указаниях "начальства" настойчиво культивировалось в народе - то, что исходит сверху, от властей, то и право. Но еще Л. Фейербах заметил: "В государстве, где все зависит от милости самодержца, каждое правило становится шатким". Даже такой ценитель и проповедник права, как Б.А. Кистяковский, начинает свою известную статью в защиту права в сборнике "Вехи" фразой: "Право не может быть поставлено рядом с такими духовными ценностями, как научная истина, нравственное совершенство, религиозная святыня. Значение его более относительно".

     Во  многом именно из-за верности работников прокуратуры прежнему режиму и "реакционности этого органа" новая власть после победы Октября ликвидировала прокуратуру и довольно длительное время не ставила вопрос о ее возрождении даже на основе новых требований.

     Отсутствие  прокуратуры не означало, что до ее создания не был организован надзор за законностью. Надзор и контроль за соблюдением законов в деятельности местных органов власти и органов государственного управления осуществляли в то время различные учреждения, в компетенцию которых входили и другие функции, - ВЦИК, который надзирал на основании ст.32 Конституции РСФСР 1918 г. за точным применением декретов на всей территории Российской Федерации, Совет Народных Комиссаров, народные комиссариаты. Особое место в системе государственных органов, наделенных надзорно-контрольной функцией, занимали Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ), органы Народного комиссариата государственного контроля и его местные учреждения, пока в 1920 г. они не были ликвидированы в силу их малой эффективности.

     Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, пока они в 1922 г. не были преобразованы в органы Главного политического управления. Надзор за законностью являлся также обязанностью судебно-следственных органов. Ревтрибуналы проверяли законность проведения следственных действий органами ВЧК, обоснованность содержания граждан в местах лишения свободы. Законность действий милиции и исправительно-трудовых учреждений находилась под контролем следственных комиссий и народных судов.

     26 мая 1922 года III сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре. 28 мая оно было подписано Председателем ВЦИК М. И. Калининым. Положение о прокурорском надзоре стало законом, который вводился в действие с 1 августа 1922 года. Таким образом, была законодательно закреплена независимость прокуроров от местных органов власти (губернских исполкомов) и, следовательно, отвергнут принцип "двойного" подчинения, зато оппоненты настояли на отказе от права прокуроров обжаловать в суд незаконные решения исполкомов. Уступка весьма существенная. Таким образом, нарождавшаяся советская бюрократия обеспечила себе на долгие годы, вплоть до недавнего времени, как увидим дальше, практическую неуязвимость для средств воздействия прокурорского надзора. Последствия этой принципиальной "победы" еще предстоит преодолеть.

     Положение послужило основой для принятия в том же году Положения о прокурорском надзоре в БССР, УССР и АзССР. В  них также нашли отражение  те же принципы организации и деятельности органов прокуратуры.

     Именно  этим нормативным актом за прокуратурой закреплялись те четыре группы полномочий, которые сохранились за ней до сегодняшнего дня с некоторыми изменениями:

     а) осуществление надзора от имени  государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных  учреждений, общественных и частных лиц;

     б)непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов, дознания в области раскрытия  преступлений, а также за деятельностью  Госполитуправления;

     в) поддержание обвинения на суде;

     г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

     Исключительное  значение для укрепления законности имели принятые в 1922-1923 гг. кодексы: Уголовный, Уголовно-процессуальный, Земельный, о труде, Гражданский и Гражданско-процессуальный, Положение о недрах земли. Эти важнейшие документы были подготовлены Народным комиссариатом юстиции РСФСР.

     Одним из несомненных достижений тех лет  являлся рост доверия к прокуратуре  среди широких кругов населения, выражающийся в увеличении числа  обращений граждан к прокурорам.

     Процесс централизации прокуратуры и  превращения ее в единую систему  был полностью завершен лишь в 1936 году.

     Конституция СССР 1936 г. впервые закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне законодательства (Конституция  СССР 1923 г. только упоминала о Прокуратуре Верховного Суда СССР в главе "О Верховном Суде СССР" - ст.46, а также ст.63). Пять статей Конституции (113-117) закрепили задачу высшего надзора за точным исполнением законов (впервые появился термин "высший" применительно к прокурорскому надзору), систему прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов прокуратуры от каких бы то ни было местных органов. Это был важный шаг в развитии законодательства о прокурорском надзоре.

     В годы Великой Отечественной войны деятельность прокуратуры была подчинена общей задаче - победе над немецким фашизмом.

     Многие  прокуроры и следователи ушли на фронт в действующую армию  или в партизанские отряды. Немало из них погибло в боях с немецко-фашистскими  захватчиками. Оставшиеся в тылу самоотверженно трудились, выполняя задачи по строгому соблюдению законности.

     Вот что написано о деятельности прокуратуры  в годы войны в книге "Прокуратура  Кемеровской области. Вчера. Сегодня. Завтра": "Трудились же в войну  почти круглые сутки, рассматривали до 54 тысяч жалоб в год. На разрешение отводилось три дня. Если большой объем проверки, давалось еще семь. Те, кто не укладывался в десять дней, шли "на ковер". Вот какая требовательность к работникам прокуратуры по рассмотрению обращений граждан была даже в то тяжелое время. Переведенная на военное положение прокуратура обеспечивала точное исполнение законодательства о поставке военной продукции и об оказании помощи фронту, об укреплении тыла.

     Высококвалифицированные прокуроры и следователи принимали активное участие в судебном процессе над главными военными преступниками, проходившем в Нюрнберге в период с 20 ноября 1945 года по 1 октября 1946 года. Главным обвинителем от СССР выступил Р.А. Руденко, занимавший в тот период пост Прокурора Украины; затем он был назначен на пост Генерального прокурора Союза ССР.

     В послевоенное время усилия органов  прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. Потребовалось  перестроить работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте. На первый план выдвигались задачи по обеспечению сохранности народного добра, соблюдению режима экономии средств и ресурсов. Стало значительно больше уделяться внимания надзору за соблюдением и восстановлением прав граждан. Так, уже 17 июля 1946 года в приказе Генерального прокурора СССР от 17 июня 1946 года N 128 "Об усилении общего надзора за точным исполнением законов" были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона.

     В нем в числе приоритетных направлений  деятельности органов прокуратуры  был определен "надзор за точным исполнением законов, охраняющих права военнослужащих и членов их семей, демобилизованных воинов, борьба с администрированием, с незаконными штрафами, незаконными мобилизациями на различные работы и другими нарушениями прав граждан, а также с фактами бюрократического отношения к рассмотрению жалоб и заявлений граждан". Одновременно с общим надзором совершенствовались и другие отрасли надзора, а также производство расследования совершенных преступлений.

     Усилению  централизации и единства прокурорского  надзора способствовала Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 года, в которой значительное место было уделено расширению и обеспечению прав граждан, введена специальная глава "Государство и личность", сделана попытка не только провозгласить, но и гарантировать провозглашаемые права.

     Отношения гражданина и государства, согласно ст.37 Конституции СССР, должны были строиться по принципу "Уважение личности, охрана прав и свобод граждан - обязанность всех государственных  органов, общественных организаций  и должностных лиц". На конституционный уровень было поднято право гражданина обжаловать действия государственных органов и должностных лиц, в том числе обжаловать в суд действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, превышением полномочий, ущемляющие права граждан (ст.58). В Конституции было закреплено и право гражданина на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями органов и должностных лиц при выполнении ими служебных обязанностей. Но, к сожалению, в годы застоя эти важные положения часто не проводились в жизнь.

     В Конституцию вошли все десять принципов Хельсинкского Заключительного  акта о правах человека. Среди основ, определяющих развитие отношений СССР с другими государствами, ст.29 Конституции  называла уважение прав и свобод человека, добросовестное выполнение Советским Союзом обязательств, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права и из заключенных СССР договоров.

     Следует подчеркнуть, что ни одна из прежних  конституций нашего государства  не уделяла столь большого внимания прокуратуре как одному из государственных органов страны, сколько уделила Конституция СССР 1977 года. Достаточно сказать, что прокуратуре была отведена самостоятельная глава (гл. XXI, ст.164-168), в которой раскрывались основополагающие принципы не только организации, но и деятельности органов прокуратуры.