Организация работы прокуратуры по рассмотрению и разрешению обращений и жалоб граждан

Конституцией РФ гарантировано право граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32). При этом одним из наиболее активно используемых средств осуществления этой возможности является реализация предоставленного человеку Основным законом правомочия обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" осуществление такой деятельности возложено на государственные и муниципальные органы (ст. 9).

Указанные обращения представляют собой важный источник информации о качестве и действенности правовых норм. Содержащиеся в них сведения позволяют своевременно принимать меры по изменению и дополнению правового регулирования.

Тем самым обращения граждан позволяют установить обратную связь государства и муниципальных образований, осуществляющих правотворчество, с гражданами, удовлетворять правовыми средствами интересы личности.[5]

В соответствии с Конституцией РФ обращаться к органам государственной власти и органам местного самоуправления могут также иностранные граждане и лица без гражданства (ч. 3 ст. 62).

Добавим, что субъектами права на обращение являются и организации. Такое утверждение вытекает из конституционно-правового смысла указанного правомочия, обоснованного, например, в определении Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2004 г. N 213-О (п. 1). Подобный подход соответствует и мировой практике. Например, в Основном законе ФРГ указывается, что основные права распространяются на национальных юридических лиц, поскольку эти права по своей природе к ним применимы (п. 3 ст. 19).

В научных источниках обращение характеризуется как волеизъявление индивида или коллектива, выражающееся в определенных действиях, имеющее письменную или устную форму, соответствующее определенным требованиям и направленное в орган государства либо орган местного самоуправления в целях реализации, предоставления, защиты или восстановления права либо свободы.

Понятие "обращение" охватывает предложения, заявления, жалобы. Причем предложение представляет собой изложение идей гражданина о совершенствовании законов и иных нормативных правовых актов. Заявления также могут указывать на изъяны нормативных правовых актов, что побуждает к совершенствованию правовой регламентации общественных отношений. Заметим, что и жалобы в итоге направлены на улучшение правотворческой деятельности, так как содержащиеся в них сведения о недостатках нормативных правовых актов, которые препятствуют их реализации, и о нарушениях законов способствуют улучшению правового регулирования.

В соответствии с Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" этот институт государства осуществляет рассмотрение и разрешение в пределах компетенции обращений граждан (п. 1 ст. 10), поступивших в письменной и устной форме на личном приеме, по почте, телеграфу, факсимильной связи, информационным системам общего пользования. Предусмотрено также рассмотрение в органах прокуратуры обращений, полученных из редакций средств массовой информации.

Уместно напомнить, что Закон о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г. обязывал прокуроров в установленном порядке рассматривать предложения граждан, государственных и общественных организаций правотворческого характера (ст. 10)[6].

Постоянный рост количества обращений в прокуратуру требует полного использования приведенных в них сведений для совершенствования участия прокуратуры в правотворческой деятельности. Подобные обращения являются важным стимулом участия прокуроров в правотворчестве, позволяют им планировать выполнение такой деятельности.

Реализации указанных возможностей посвящен ряд приказов Генерального прокурора РФ: от 17 декабря 2007 г. N 200 "О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема обращений граждан в системе прокуратуры Российской Федерации", от 9 апреля 2003 г. N 74 "Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема заявителей в органах военный прокуратуры" и от 9 сентября 2002 г. N 55 "О совершенствовании информационно-аналитической работы в Генеральной прокуратуре Российской Федерации".

Однако необходимость активизации использования обращений граждан и организаций в целях участия органов прокуратуры в правотворчестве требует дальнейшего совершенствования этой работы, что связано с решением ряда правовых и организационных проблем.[7]

Прежде всего целесообразно продолжить развитие правовой регламентации указанной деятельности.

Возможность удовлетворения интересов граждан и организаций зачастую требует их юридического признания и регламентации, для чего необходимы подготовка и принятие соответствующих нормативных правовых актов. В то же время согласно Федеральному закону "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица, получив указанное обращение, обязаны принять меры лишь по восстановлению либо защите нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина (п. 3 ч. 1 ст. 10). Поэтому названный законодательный акт следует дополнить обязанностью властных структур в связи с обращениями граждан и организаций разрабатывать и издавать в пределах полномочий нормативные правовые акты, необходимые для удовлетворения высказанных в обращениях нужд, либо направлять субъектам правотворчества предложения о подготовке соответствующих правовых актов. Одновременно требуется обязать государственные органы и органы местного самоуправления учитывать по предметам своего ведения поступающие обращения граждан и организаций правотворческого свойства в ходе планирования соответствующей работы.

Нуждаются в дополнительном регулировании рассмотрение и разрешение таких обращений в органах прокуратуры. Для этого следует посвятить выполнению указанной деятельности самостоятельную главу в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации", в которой надо указать ее цели, задачи и основные требования к выполнению. Так, к целям выполнения подобной работы необходимо отнести обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, укрепления законности и правопорядка.

Наряду с этим следует дополнить приказ Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления" предписанием прокурорам активнее использовать при выполнении указанной работы наряду с материалами прокурорского надзора (пп. 2.2) поступившие от граждан и организаций предложения по совершенствованию нормативных правовых актов, для чего необходимо обобщать и анализировать их.

Использование указанных рекомендаций граждан и организаций в процессе участия органов прокуратуры в правотворческой деятельности проблематично из-за организационных вопросов.

Нужно придать работе с такими обращениями специализированный и системный характер. Это позволит своевременно и в необходимом объеме получать сведения о проблемах реализации прав и законных интересов граждан и принимать в пределах своей компетенции меры по развитию ее нормативно-правового обеспечения.

Для этого следует выделить обобщение и анализ предложений граждан и организаций, имеющих правотворческий характер, в самостоятельное направление в рамках выполнения соответствующей работы.

Необходим особый учет указанных рекомендаций, чему будет способствовать возложение их отслеживания и систематизации на конкретных сотрудников органов прокуратуры.

Значительную помощь в выполнении этой работы принесет активное использование возможностей автоматизированного информационного комплекса "Надзор", действующего на основе аппаратно-программной инфраструктуры "Информационная система обеспечения надзора за исполнением законов в органах прокуратуры Российской Федерации". Обратим внимание, что в формировании баз данных АИК "Надзор" участвуют не только подразделения Генеральной прокуратуры РФ, но и прокуратуры субъектов РФ, прокуратуры городов и районов, специализированные прокуратуры, следственные органы и учреждения Следственного комитета при прокуратуре РФ. При этом названный комплекс включает сведения о всех обращениях граждан и организаций.

Помимо этого обобщение и анализ предложений граждан и организаций, связанных с совершенствованием правового регулирования, могут проводиться в ходе командировок сотрудников в подчиненные прокуратуры.[8]

Большую пользу в осуществлении учета и систематизации упомянутых рекомендаций способны оказать "горячие линии", организуемые различными органами прокуратуры. В прокуратуре г. Санкт-Петербург созданы приемные устных обращений граждан, в которых зачастую указывается на несовершенство правового регулирования и необходимость его изменения.

Нельзя пренебрегать выявлением и анализом предложений граждан правотворческого характера, поступающих на интернет-сайт Генеральной прокуратуры РФ и аналогичные разделы региональных электронно-информационных систем. Одновременно следует отслеживать наличие такой информации в коммуникационных системах иных федеральных и региональных органов государственной власти.

Требуется активнее использовать аналитические материалы о работе с обращениями граждан, подготовленные для заседаний коллегий, координационных и межведомственных совещаний, в процессе разработки плановых документов федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ.

Нужно укреплять сотрудничество органов прокуратуры с подразделениями по работе с обращениями граждан государственных органов и органов местного самоуправления. Так, Генеральной прокуратурой РФ осуществляется взаимодействие с Управлением Президента РФ по работе с обращениями граждан. Не менее плодотворно сотрудничество с юридическими службами федеральных министерств, служб и агентств. Согласно Типовому регламенту внутренней организации федеральных органов исполнительной власти в эти подразделения направляются для рассмотрения все обращения граждан, связанные с действием их нормативных правовых актов.[9]

Прокурорам субъектов РФ необходимо установить взаимосвязи в этой сфере деятельности с территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, в том числе Минюста России.

Большую пользу в осуществлении этой деятельности приносит реализация Федеральной целевой программы "Электронная Россия", утвержденная постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65.

В целом ряде субъектов РФ приняты собственные документы, обеспечивающие накопление информации, содержащейся в обращениях граждан и организаций, в том числе правотворческой направленности. Например, Законом г. Москвы от 24 октября 2001 г. N 52 "Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы" предусмотрено широкое внедрение новейших информационно-коммуникационных технологий, в том числе сети Интернет, во взаимоотношения гражданина и публичной власти, включая обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Следует использовать в ходе участия органов прокуратуры в правотворческой деятельности предложения по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, направляемые гражданами в общественные объединения и партийные организации. Например, партией "Единая Россия" создана широкая сеть общественных приемных, в которые поступают указанные обращения*(18). Особого внимания заслуживают правозащитные организации, которые проявляют повышенный интерес к выявлению несовершенства правового регулирования общественных отношений и разработке предложений по устранению его недостатков.

При этом успешное использование возможностей развития правовой системы, заключающихся в обращениях граждан и организаций, может быть обеспечено лишь совместными усилиями всех государственных органов, включая органы прокуратуры, а также институтов гражданского общества, иных формирований общественности и граждан.

Обращение с предложениями по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов предполагает наличие у граждан определенных юридических знаний, которые позволяют им также определить орган или должностное лицо, полномочное решать такие вопросы. Поэтому в приказе Генерального прокурора РФ от 10 сентября 2008 г. N 182 "Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению" подчеркнута необходимость повышения юридической осведомленности граждан.

Для решения этой задачи следует в полной мере использовать имеющийся потенциал органов прокуратуры. Необходимо рассматривать правовую пропаганду и консультирование граждан как один из важнейших видов деятельности, успешное выполнение которой положительно повлияет и на обеспечение надлежащего участия прокуроров в правотворчестве.

С целью правового просвещения граждан целесообразно чаще проводить лекции и беседы, выступать в средствах массовой информации, участвовать в подобных мероприятиях, проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления и институтами гражданского общества.

Одновременно правовое просвещение граждан должно осуществляться органами прокуратуры в процессе реагирования на нарушения законов, информирования указанных структур о состоянии законности, правопорядка и обеспечении основных гарантий и социальных прав граждан, участия в судебных процессах, обсуждения представлений об устранении причин и условий, способствующих правонарушениям.

Проблемы пропаганды права, совершенствования ее форм и методов, распространения положительного опыта нужно сделать предметом регулярного обсуждения на заседаниях коллегий и оперативных совещаниях в органах прокуратуры.