Федеративное устройство РФ

       Предметы  совместного ведения в отличие  от предметов находящихся в исключительном ведении Федерации, предполагают, что  центр и субъекты действуют, реализуют  свои полномочия с учетом воли и  интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий, в том числе  путем взаимного делегирования  полномочий. 

       Исходя  из смысла ст. 72 Конституции РФ предметы совместного ведения можно условно  подразделить на несколько групп. 

       1. Вопросы государственного строительства  и защиты прав и свобод:

• обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции России и федеральным законам;
• защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон;
• защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

 
       

• установление  общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

 

       2. Вопросы, регулирования экономики,  социального и культурного развития:

• разграничение государственной собственности;
• установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
• охрана памятников истории и культуры;
• координация вопросов здравоохранения;
• защита семьи, материнства, отцовства и детства;
• социальная защита, включая социальное обеспечение.

 

       3. Вопросы экологии и экологической  безопасности:

• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
• природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
• особо охраняемые природные территории;
• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

 

       4. Вопросы, деятельности правоохранительных  органов и функционирования правовой  системы:

• кадры судебных и правоохранительных органов;
• адвокатура, нотариат;
• административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

 

       5. Координация международных и  внешнеэкономических связей субъектов  Федерации, выполнение международных  договоров Российской Федерации. 

       Здесь действует правило о том, что  если международный договор Российской Федерации затрагивает вопросы, отнесенные к ведению субъекта Федерации, то требуется согласование с его  органами власти. Субъекты Федерации  вправе представлять федеральным органам  государственной власти рекомендации о заключении международных договоров, касающихся их интересов. 

       Уже сложилась определенная иерархия правовых источников, регулирующих совместную компетенцию органов государственной  власти Федерации и ее субъектов. Здесь определяющим актом является федеральная Конституция. На ее основе принимаются федеральные законы, которым не могут противоречить законы субъектов Федерации. Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 года к числу нормативных актов данной сферы правового регулирования отнесены договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. В настоящее время по состоянию на август 1999 года такие договоры заключены с 46 субъектами Федерации и в их развитие подписано несколько сотен соглашений на уровне исполнительных органов государственной власти. 

       Проблемы  определения прав Федерации и  ее субъектов в рамках их совместной компетенции, как показывает практика, являются одними из самых трудноразрешимых в федеративном строительстве. С одной стороны, здесь не предполагается жесткая регламентация на уровне федерального законодательства, с другой стороны, конституционный принцип равноправия субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти диктует необходимость установления на уровне Федерации единых принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. 

       Данную  задачу сейчас решает упомянутый ранее  Федеральный закон от 24 июня 1999 года, который сформулировал в качестве руководящих начал регулирования  данной сферы отношений следующие принципы. 

       • Принцип конституционности, который  означает, что федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, в том числе договоры, соглашения не могут передавать, исключать или  иным образом перераспределять установленные  Конституцией РФ как предметы исключительного ведения Российской Федерации, так и предметы совместного ведения. При этом данные нормативные правовые акты не могут содержать положений, которые ведут к изменению конституционно-правового статуса субъекта Федерации, ущемлению или утрате основных прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности России и единства системы государственной власти. 

       • Принцип верховенства Конституции  РФ и федеральных законов, который  предполагает, что в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям российской Конституции, федерального законодательства по предметам ведения  Российской Федерации и предметам  совместного ведения, должны действовать  положения Конституции РФ, федеральных  конституционных законов и федеральных  законов. 

       • Принцип равноправия субъектов  Российской Федерации при разграничении  предметов ведения и полномочий, который закрепляет равенство прав всех субъектов Российской Федерации  во взаимоотношениях с органами государственной  власти Российской Федерации при  разграничении предметов ведения  и полномочий, в том числе при  подготовке и заключении договоров, соглашений. 

       Споры, связанные с разграничением полномочий, стороны должны решать путем переговоров, через согласительные комиссии, а  в случае необходимости — в  Конституционном Суде РФ. При этом ранее заключенные договоры и  соглашения должны быть приведены в  соответствие с федеральным законодательством, на что новый Федеральный закон  отводит достаточно большой срок — 3 года. 

       Спецификой  конституционного разграничения предметов  ведения в Российской Федерации  является применение в Конституции  РФ децентрализованного подхода  к определению предметов ведения  собственно субъектов Федерации. Содержание вопросов ведения самих субъектов  Федерации основывается на принципе "все, что не запрещено, то разрешено, то есть все, что не относится к  ведению Российской Федерации или  к совместному ведению Федерации и ее субъектов, является компетенцией этих субъектов. Такая позиция федеральной Конституции свидетельствует о прогрессивном, демократичном характере распределения объема полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, разрешая последним обладать всей полнотой государственной власти в рамках своей компетенции. 

       5. Современные проблемы  российского федерализма

       Проблемы  становления современного федеративного  государства являются насущными  и одними из важнейших для современной России. Во многом от того, удастся ли перейти к подлинно федеративному государству, зависит дальнейшая судьба России: сохранение единства государства, успешное проведение экономической реформы, демократизация политической жизни, интеграция с соседними государствами, эффективное функционирование законов и многое другое. 

       Конституция Российской Федерации 1993 года в целом  заложила современную правовую основу развития федеративного государства  и федеративных отношений в России. В статье 1 Конституции Российской Федерации записано: «Российская  Федерация – Россия есть демократическое  федеративное правовое государство  с республиканской формой правления». В статье 5 Конституции зафиксировано: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации…Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».  

       Как показала практика, закрепленные в  главе 3 Конституции Российской Федерации  основополагающие принципы и механизмы  взаимодействия федеральных органов  власти и органов власти субъектов  Федерации в целом обеспечивают эволюционный характер развития федеративного  государства. 

       В то же время чем глубже идет развитие федеративных отношений, тем яснее  становится противоречивость и недоработанность ряда конституционных положений, острее выражается потребность в дальнейшем развитии конституционных норм, касающихся Федерации.[12]

       Итак, мы подошли к основному нашему вопросу, а именно к современным  проблемам российского федерализма.

       Исследователь данного вопроса Лысенко В.Н. выделяет четыре проблемы:

       1. Симметричность и асимметричность  Российской Федерации;

       2. Проблема разграничения предметов  ведения и полномочий;

       3. Повышение роли Совета Федерации  в развитии федеративных отношений;

       4. Федеративное вмешательство в  права субъектов Федерации. 

       На  мой взгляд, первый и второй пункт  можно объединить в одну большую  проблему разграничения предметов  ведения и полномочий между органами федеральными государственными органами и органами власти субъектов Федерации, так как это и есть вопрос об асимметрии Федеративного устройства.  

       По  этой проблеме существует множество  мнений, порой даже противоречивых. Так Л.М. Карапетян, исходя из сконструированной  им «идеальной» модели федерализма, постулирует обязательность одинакового, равноправного, правового статуса  субъектов федерации и на этой основе, с теми или иным оговорками, но, в конечном счете, достаточно категорично  отвергает возможность существования  асимметричных федераций. Л.М. Карапетян  утверждает: «При «асимметричности»  статуса субъектов государство  перестает быть федеративным.[13] Довольно в критической даже ироничной  манере, но с убедительной доказуемостью, несостоятельность этой теории раскрыта Э.В. Тедевосяном в статье «О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций». Но, не смотря на это, теория Карапетяна имеет право на существование. 

       Самой серьезной проблемой является противоречие между принципом равноправия  субъектов РФ (ст.5 КРФ) и разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей – с другой, автономных округов – с третьей. В настоящее время в связи с неурегулированностью федеративных отношений появляются нормативные акты, разграничивающие статусы различных субъектов Федерации. Основными такими нормативными актами являются Конституция Российской Федерации и Федеративный договор, который подписали на сегодняшний момент около 50 субъектов Федерации. Зачастую вопреки КРФ в них (в договорах) содержится перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий РФ в пользу субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) и т.д.). Часто это приводит к всевозможным путаницам и неразберихам. Именно такого рода Федерации и принято называть асимметричными. Но возможно ли построение в России симметричной Федерации? Наверное, в ближайшее время этого сделать не удастся, потому что «наша Федерация продолжает базироваться на двух принципах: национально-государственном и территориальном… и полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык, на национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами и тем более льготами и привилегиями».[14]