Федеративное устройство РФ

       После определенного порога численности  граждан и размеров территории возникает  необходимость разделить территорию на округа, штаты, земли, области, края, кантоны, районы, губернии, уезды и  т.д., а также создать на этих территориальных  образованиях местные (территориальные) органы власти. Возникает потребность  распределить полномочия между центральными и местными органами власти и управления. 

       Как, например, шла территориальная структуризация США? При освоении Запада в ХVIII в. стали действовать следующие нормы. Когда на землях Запада население достигало определенных размеров («5 тысяч свободного мужского населения дееспособного возраста»), соответствующая территория должна была созвать «генеральную ассамблею», чтобы помогать назначенному губернатору управлять делами. А когда население достигало численности «60 тысяч свободных лиц», Конгресс должен был принять территорию в качестве нового штата «на равных правах с прежними штатами во всех мыслимых отношениях». Количество штатов постепенно выросло до 50. Почти во всех случаях новый штат проходил через этап территориального управления.[2] 

       Кроме того, население того или иного  государства может быть многонациональным. Каждая народность, нация может иметь  свои традиции, исторический опыт государственности, культурные, языковые и иные духовные потребности. Следовательно, приходится учитывать при устройстве государства  и этот многонациональный аспект населения. 

       Наконец, субъективные и даже случайные факторы - заимствования, политико-правовые подражания, колониальное воздействие, политические интересы и многое другое тоже влияют на территориальную организацию  государства. 

       Территориальное устройство уходит своими корнями в  глубокую древность. Уже древние  восточные деспотии - империи - делились на провинции, города, сатрапии, завоеванные  территории и т.д. Имели эти территориальные  образования и свои органы власти и управления. 

       Так оно собственно и должно было быть при переходе человечества в IV - III тысячелетии  до н.э. к государственной форме  организации общества. Ведь именно возникновение первоначально городов - государств, а потом их различных  форм привело к замене кровнородственных  связей, которые были характерны для  первобытного общества, территориальной  организацией общества. Но эта территориальная  организация объективно повлекла за собой  членение  государств на более  мелкие образования, появление сложной  структуры органов государства. 

       Разумеется, государство - это не сумма его  территориальных образований, но без  этой структуры государство функционировать  не может. 

       Теория  государства и права выделяет несколько видов территориального (национально-государственного и административно-территориального) устройства государства. 
 
 
 
 
 
 

       II. Федеративная форма  государства. 

       1. Понятие, признаки, задачи и принципы  образования федерации. 

       Федерация представляет собой добровольное объединение  нескольких ранее самостоятельных  государственных образований в  одно союзное государство. Федеративное государственное устройство неоднородно. В различных странах оно имеет  свои особенности, которые определяются историческими условиями образования  конкретной федерации и, прежде всего  национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящим в союзное государство. Например, можно рассмотреть Россию, в которой еще при Временном  правительстве предпринимались  первые серьезные попытки федерализации  обширных губерний и регионов. Уже 22 марта 1917 г. был заслушан доклад министра-председателя внутренних дел Г.Е. Львова о реформе  местного управления России "на основе преобразования органов непосредственного  государственного управления на местах в органы самоуправления и предоставления последним всей полноты государственной  власти". Но федерализм юридически был  закреплен после октябрьской  революции 1917 г. в конституции РСФСР 1918 г. В декабре она вместе с  другими республиками (Украиной, Белоруссией  и Закавказской федерацией) сформировала новое федеративное государство - СССР.  

       По  мнению Хаффмана, федерализм - это такая  форма организации правительства, которая стремиться примирить региональное разнообразие с определенным уровнем  коллективного единства и делает это таким путем, при котором  региональные правительства играют вполне конкретную роль.[3]  

       Я считаю, что определение, которое  дает Хаффман не точно; суть оговорок здесь сводится: во-первых, к некоторой неточности, содержащейся в приведенной дефиниции (федерализм, на мой взгляд, - не только и даже не столько "Форма организации правительства", сколько, прежде всего форма организации самого государства), во-вторых,  к значительной абстракции приведенной дефиниции (она была бы более конструктивной и эффективной, если бы содержала в себе помимо самых общих теоретических выкладок и положений и более конкретные, четче идентифицирующие рассматриваемое явление суждения. Что же имеется ввиду? Прежде всего, указание хотя бы в общих чертах на основные общеродовые, свойственные всем без исключения федеративным системам признаки и черты, на принципы их построения и функционирования, а также на их основные цели и задачи.  

       Аксиоматичным, в частности, представляется то обстоятельство, что любая федеративная система, независимо от ее черт и специфических  особенностей, выступает как единое союзное государство, состоит из двух или более относительно самостоятельных  государств и государственных образований. Каждое из них, будучи субъектом федерации имеет свое собственное административно-территориальное деление, создает наряду с федеральными свои высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные и иные органы, располагает своей конституцией и текущим законодательством, может иметь в редких случаях собственные воинские формирования и гражданство.[4]  

       Следует выделить ряд основополагающих принципов  образования, функционирования федеративной системы, с позиции которых следует  рассматривать и оценивать любую, в том числе и Российскую федерацию:

       -  добровольное объединение государств  или государственных образований  в федерацию;

       -  равноправие субъектов федераций  независимо от величины их  территории, численности населения,  экономического потенциала;

       - плюрализм и демократизм во  взаимоотношениях субъектов федерации  между собой и с гражданами;

       -  широкие возможности граждан  активно и беспрепятственно участвовать  в федеральных и региональных  политических процессах;

       - соблюдение законности и конституционных  прав, означает строгое и неуклонное  соблюдение федерацией и субъектами  федерации, федеративными и всеми  остальными органами и организациями  обычных и конституционных законов  как в отношении друг с другом, так и с гражданами и формируемыми  ими партийными, профсоюзными и  иными общественно-политическими  органами и организациями. 

       Любая федеративная система может быть эффективной лишь тогда, когда ее деятельность осуществляется в строгих  рамках конституции и текущего законодательства, когда четко разграничены сферы  деятельности и компетенция центральных  и местных государственных органов, когда строго соблюдены права  и свободы граждан. В этом смысле можно лишь приветствовать характеристику федерализма как "договорного отказа от централизма", как "структурно оформленную дисперсию полномочий" между различными государственными организациями - своего рода властными центрами, "законные полномочия которых гарантируются конституцией". Важно исходить так же из того, что федерализм - это не одномерное, а многомерное явление, что он имеет не только статический, но и динамический характер. Когда речь идет о многомерности федерализма, имеется в виду существование различных, более или менее одинаково значащих его сторон либо аспектов: исторических, политических, культурных, идеологических, и др. Федерализм, как представляется, это даже не столько статика, сколько динамика, процесс, причем не простой, а циклический. Это подтверждается периодически изменяющимся характером отношений между федерацией и ее субъектами. В разные периоды истории, данные отношения являются в различной степени жесткими, централизованными или децентрализованными. Федерализм независимо от того, в какой стране он устанавливается - в США, Германии, России, Канаде - существует не сам по себе и не для себя как самоцель, а приобретает смысл лишь в служении обществу, отдельному человеку. 

       Федерализм  преследует, по крайней мере, пять основных целей. Среди них:

       -  "примирение единства и разнообразия";

       -  защита от тирании центральное  правительство;

       - создание условий для участия  населения в политических процессах  на нескольких уровнях власти;

       - создание условий для повышения  " эффективности производства  через региональную конкуренцию"  и выступление в качестве формы  или пути "к стимулированию  новаторских идей в региональных  правительствах".[5]  

       Главная же из целей - всестороннее обеспечение  процесса свободного развития различных  национальностей и народностей, принцип плюрализма и демократизма, гарантия прав и свобод граждан. 

       Следует выделить наиболее общие черты, которые  характерны для большинства федеративных государств:

       1. Территория федерации состоит  из территорий ее отдельных  субъектов: штатов, кантонов, земель, республик и т. п. 

       2. В союзном государстве верховная  законодательная, исполнительная  и судебная власть принадлежит  федеральным государственным органам.  Компетенция между федерацией  и ее субъектами разграничивается  союзной (федеральной) конституцией.

       3. Субъекты федерации обладают  правом принятия собственной  конституции, имеют свои высшие  законодательные, исполнительные  и судебные органы.

       4. В большинстве федераций существует  единое союзное гражданство и  гражданство федеральных единиц.

       5. При федеральном государственном  устройстве в парламенте имеется  палата, представляющая интересы  членов федерации.

       6. Основную общегосударственную внешнеполитическую  деятельность в федерациях осуществляют  союзные государственные органы. Они официально представляют  федерацию в межгосударственных  отношениях.  

       Федеральную систему государственного устройства можно рассмотреть на примере  Соединенных Штатов Америки: центральным  элементом американского федерализма  является наличие реальной власти отдельных  штатов определять свою собственную  политическую структуру, впрочем, как  и саму политику. Штаты сами определяют "свой электорат", устанавливают  обязательные требования "прохождения  партийных кандидатов на государственные  посты не иначе как через праймэриз (первичные выборы)". Другие же штаты в отличие от федерального законодательного органа могут создавать однопартийный парламент (штат Небраска), могут принимать законы, в соответствии с которыми суды и члены кабинета должны избираться (на федеральном уровне они назначаются). Отдельные штаты вправе принимать законы о проведении референдумов. 

       Конкретным  проявлением и воплощением механизма  «сдержек и противовесов» стали  сама структура и порядок деятельности трех основных ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Их носителями в США выступает конгресс, президент  и федеральная система судов возглавляемая Верховным судом США.  

       С принятием Конституции 1787 года США  из конфедерации превратились в федеративное государство. Создание федеративного  государства отвечало интересам образования и функционирования эффективной государственной власти, способной защитить и обеспечить общие интересы объединившихся штатов. Одновременно выбор федеративной формы государственного устройства должен был послужить гарантией сохранения определенной самостоятельности штатов. И ограничить всесилие центральной власти. Федерализм выступал в качестве орудия и средства предотвращения узурпации власти или злоупотребление ею. Это было также своего рода разделения властей, но не по горизонтали, а по вертикали.

       По  Конституции все вопросы, связанные  с предметом ведения штатов и  центра, строго распределены. В тексте Конституции перечислено, что именно отнесено к ведению федерального парламента — конгресса (раздел 1 и 8 ст.1) и что запрещено отдельным  штатам (раздел 10 ст.1). В тексте определено, что все то, что не отнесено Конституцией к полномочиям федерации, остается в компетенции субъектов федерации. 

       К ведению федерации отнесены важнейшие  полномочия в сфере финансов и  налогообложения, внешней политики и обороны, патентное и авторское  право, федеральное судоустройства, порядок приобретения американского  гражданства и некоторые другие вопросы. Также в США действует  принцип верховенства федерального права.[6] 

       2. Виды федераций

       Существует  два вида федераций: национальная и территориальная. Основное различие между территориальной и национальной федерацией состоит в различной степени суверенности их субъектов. Центральная власть в территориальных федерациях обладает верховенством по отношению к высшим государственным органам членов федерации. Национальное государство ограничивается суверенитетом национальных государственных образований. Общенациональная государственная власть осуществляет лишь координацию интересов субъектов федерации, обеспечивая их наиболее оптимальную внутреннюю и внешнюю деятельность. Субъекты национальной федерации в сфере международных отношений могут устанавливать дипломатические отношения с любым государством мирового сообщества, заключать политические, экономические и другие договоры. Национальный признак придает федерации такие особенности, которые не могут быть присущи территориальному федеральному государственному устройству.