Проблемы правового регулирования услуг связи

Универсальная услуга связи

     Регулирование предоставления универсальных услуг связи является не только основной социальной программой в области почтовой связи, но одновременно и основной причиной законодательной дискриминации почтовой связи по сравнению с транспортными и финансовыми услугами.

     Универсальные услуги связи это такие услуги, оказание которых любому пользователю услугами связи на всей территории Российской Федерации в заданный срок, с установленным качеством и по доступной цене является обязательным для операторов универсального обслуживания¹.

     Под "универсальными услугами почтовой связи" понимаются услуги почтовой связи по удовлетворению нужд пользователей услуг почтовой связи в обмене письменной корреспонденцией в пределах территории Российской Федерации и по доступным ценам.²

     Предлагаемые  МИТС изменения сделают понятие "универсальной услуги" более конкретным. Так, будет определен точный состав входящих в него услуг - к ним будут относиться наиболее мелкие и легкие почтовые отправления, а также перевозимые наземным способом секограммы. Кроме

того, предполагается установить, что монопольное право предоставления универсальной услуги будет выделяться по результатам конкурса.

     Идея "универсального обслуживания" обладает недостатками как с точки зрения ее целей, так и с точки зрения технологии достижения поставленной цели.

     Основных  целей "универсального обслуживания" две:

• социальная (оказание помощи наименее обеспеченным слоям общества);
• политическая (обеспечение единства страны).

     Возражения  против постановки первой цели, в общем, сводятся к возражениям против социальной политики вообще, как с точки зрения ее последствий (уменьшение экономического роста), так и с точки зрения

       лежащей в ее основе этики (допустимость насильственного изъятия и перераспределения имущества).

     Однако  даже если принять социальную цель как данность, то избранная технология ее реализации страдает от серьезного недостатка - она предполагает предоставление социальной помощи в натуральной форме непосредственно компаниями, что является отступлением от оправданно принятого Правительством РФ принципа монетизации социальных льгот. Ведь потери потребителей, которые возникают вследствие устанавливаемой государством монополии (предложения МИТС), или средства бюджета могли бы в большей степени повысить благосостояние защищаемых категорий граждан, если бы распределялись социальным ведомством (а не МИТС или "Почтой России) или, еще лучше, конкретное направление их использования оставалось на усмотрение самих граждан. В этом случае граждане (или органы социальной защиты) могли бы соразмерять различные варианты расходования средств - строительство почтамта, наем дополнительного врача в сельскую поликлинику или оплату проезда в транспорте до ближайшего города, что в ряде случаев является разумной альтернативой переписке с родственниками.

     Кроме того, существующая система субсидирования универсальной услуги препятствует снижению цен на услуги почтовой связи: в случае, если правительство компенсирует компаниям убытки от оказания услуг почтовой связи наименее платежеспособным клиентам, компании не имеют значительного стимула к снижению издержек, как это и происходит во всех других случаях применения "затратного ценообразования", широко практикующегося в регулировании естественных монополий и приводящего к "консервации" существующих технологий и структуры издержек.

     Можно также добавить, что предлагаемое МИТС ограничение входа компаний в почтовую связь является скрытым налогом, который возлагает бремя социальной поддержки пользователей связи только на две категории населения - владельцев компаний, чей вход был ограничен, и потребителей, которые вынуждены мириться с более высокими ценами.

     Что касается денежных переводов, то у них  есть определенная специфика - необеспеченные граждане, как правило, являются их получателями, а не отправителями, что означает, что субсидирование направлено на поддержку тех людей, кто в силу обязательств или добрых чувств отправляет такой перевод. Бесспорно, эти действия заслуживают всяческой поддержки, но совершающие их люди и организации (включая государство), как правило, не принадлежат к тем, чьи возможности не позволяют заплатить за услугу. В сходном направлении движется и рынок перевозок корреспонденции - все чаще одной из сторон корреспонденции является бизнес - в российском случае это около трети писем, а за рубежом средние цифры составляют 50-60%. Бизнес отсылает населению (в том числе и в сельские районы) рекламные предложения (аналог компьютерного спама), каталоги и счета к оплате. В ответ получает заказы. Таким образом, под предлогом защиты социально значимой деятельности государство все чаще помогает не самым бедным категориям населения - активным в области рекламы и продаж коммерсантам и пользователям их услуг, которым якобы было бы сложно заплатить за письмо по рыночным ценам (которые в итоге могут опуститься и ниже существующих регулируемых).

     Не  вполне бесспорна универсальная  услуга и как средство реализации политической цели - только очень условно можно считать, что перевод денег и перевозка мелких грузов делают страну более "единой". 

     1.2Электросвязь 

     Основные  понятия:

     Услуга  связи - деятельность по приему, обработке, хранению, передаче, доставке сообщений электросвязи или почтовых отправлений.

     Электросвязь  - технические средства, обеспечивающие передачу и прием знаков письменного текста, речи и сообщений другого рода по проводным, радиотехническим, оптическим или другим электромагнитным системам посредством электрических сигналов.

     Телеграфная связь - вид электросвязи, обеспечивающий передачу буквенно-цифрового текста.

     Телефонная  связь - вид связи, обеспечивающий передачу речевых сообщений.

     Передача  данных - вид электросвязи, обеспечивающий передачу данных, под которыми понимаются сведения, являющиеся объектом обработки  в человеко-машинных системах.

     Факсимильная  связь - вид электросвязи, обеспечивающий передачу и воспроизведение на расстояние неподвижных изображений.

     Договор об оказании услуг  подвижной связи.

     Отношения между потребителем услуг подвижной  связи и оператором связи регулируются правилами главы 39 Гражданского кодекса  РФ, Федеральным законом от 07.07.2003 № 126-ФЗ "О связи", а также Законом РФ от 07.02.92 № 2300-I "О защите прав потребителей".

     Операторы предоставляют услуги связи на основе договора, соответствующего нормам гражданского законодательства и правилам оказания услуг связи.³

     Правила оказания услуг подвижной связи  были утверждены Постановлением Правительства РФ от 25.05.2005 № 328 и введены в действие с 1 января 2006 г. До тех пор операторы были вынуждены руководствоваться Законом о связи, который в незначительной степени регулирует порядок заключения и исполнения договора об оказании услуг подвижной связи. Возможно, поэтому некоторые операторы подвижной связи включали в свои примерные договоры положение о том, что "в отсутствие каких-либо иных нормативных актов для обеих сторон обязательны Правила оказания услуг телефонной связи". Названные Правила ориентированы на стационарную телефонную связь и применяются к отношениям по оказанию услуг телефонной связи абоненту, использующему эти услуги исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности; к услугам подвижной связи они могут применяться лишь по аналогии.

     С принятием Правил оказания услуг  подвижной связи соответствующие  отношения, казалось бы, получили полноценное  нормативное регулирование. Однако при ближайшем рассмотрении возникает ряд вопросов, которые будут проанализированы.

     Начнем  с квалификации договора об оказании услуг подвижной связи. Публичным считается договор об оказании услуг связи гражданину (физическому лицу). ⁴В то же время ст.426 ГК РФ называет публичным договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи и пр.). С учетом этого определения договор об оказании услуг подвижной связи должен признаваться публичным во всех случаях независимо от того, кто выступает в роли будущего абонента.

     Таким образом, законодательство о связи  вводит ограничение, неизвестное ГК РФ и ущемляющее интересы абонентов - юридических лиц. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах  и иных нормативных актах, должны соответствовать Кодексу. ⁵В случае противоречия законодательства о связи Гражданскому кодексу РФ применяются положения Кодекса.

     Оператор  связи обязан устанавливать цену услуги, а также иные условия договора одинаковыми для всех потребителей. Положения договора об оказании услуг подвижной связи должны соответствовать Правилам оказания услуг подвижной связи, являющимся обязательными для сторон при заключении и исполнении публичного договора.

     В случае отказа оператора связи от заключения договора при наличии  возможности абонент вправе обратиться в суд с требованием о понуждении оператора к заключению договора и возмещении убытков, причиненных необоснованным уклонением от заключения договора. Но способен ли потребитель доказать убытки, причиненные ему оператором связи? На рынке услуг подвижной связи обычно есть несколько операторов, каждый из которых предлагает собственные условия предоставления услуг: уникальные тарифные планы, системы скидок и пр. В этой связи рассчитать сумму убытков, причиненных абоненту отказом в заключении публичного договора, достаточно сложно.

     Предположим, потребитель заключил договор об оказании услуг подвижной связи  с другим оператором вместо отказавшего  в заключении договора. Потери абонент  может рассчитать по следующей схеме: сравнить тарификацию своих фактических телефонных соединений согласно действующему тарифному плану (по условиям заключенного договора) и тарифному плану того оператора, который необоснованно отказал в заключении договора.

     Необходимо  учитывать, что стоимость звонков  у операторов подвижной связи различная и зависит от многих факторов: является ли звонок входящим или исходящим, абоненту этого же или другого оператора подвижной связи и т.д. Отличаются у операторов и способы учета эфирного времени: посекундно, поминутно или, например, посекундно с 61-й секунды.

     Зная  стоимость услуг связи и порядок  тарификации (учета эфирного времени), абоненты не только выбирают удобного им оператора связи, но и рассчитывают примерный объем потребления услуг связи. Часто предпочтение тому или иному оператору отдается только потому, что потребитель планирует совершать звонки преимущественно абонентам того же оператора - что всегда дешевле. Однако суд не должен принимать во внимание данное обстоятельство при определении размера убытков потребителя: оператор связи не выясняет у потенциального абонента мотивы заключения договора и выбора тарифного плана.

     Бесспорно, при незаконном отказе в заключении публичного договора возмещению подлежат почтовые и транспортные расходы  потребителя, а также его расходы  на юридические услуги. Например, если потребитель обращался к оператору связи с письменным заявлением о заключении договора, к взысканию может быть предъявлена сумма документально подтвержденных почтовых расходов, расходов на юридическую консультацию при составлении письменной претензии. Когда в заключении договора было необоснованно отказано физическому лицу, на оператора связи может быть возложена обязанность компенсировать моральный вред, причиненный потребителю отказом заключить договор⁶. Окончательный размер компенсации морального вреда определяется судом и обычно составляет незначительную сумму.

     Впрочем, нельзя сказать, что судебная практика по данному вопросу сложилась  исключительно в пользу потребителей.

     Абоненты, как правило, не имеют намерения  сохранять длительные отношения с одним и тем же оператором подвижной связи. Отчасти это обусловлено взаимной конкуренцией операторов и появлением у них новых проектов (тарифных планов), отчасти тем, что в настоящее время возможно потребление услуг подвижной связи на условиях повременной системы оплаты. Поэтому не имеет значения, внесет абонент денежные средства на действующий лицевой счет или обратится к оператору связи с предложением заключить новый договор.

     Неудобство  состоит в изменении выделенного  абоненту телефонного номера. Этим подвижная связь существенно отличается от местной (стационарной), когда абонентское устройство устанавливается в помещении и в случае приостановления оказания услуг связи заключить новый договор с этим же оператором или с другим невозможно. К сожалению, отмеченная специфика услуг подвижной связи не нашла отражения в законодательстве. Расторжение абонентом договора об оказании услуг подвижной связи путем подачи письменного заявления оператору либо уведомления оператора в иной форме встречается очень редко. Абонент просто прекращает потреблять услуги подвижной связи. Как следствие, существует множество договоров, исполнение по которым не происходит в течение длительного времени...