Вето Президента

      вторжение в компетенцию субъектов Российской Федерации;

      отступление от конституционных принципов организации  государственной власти (ст. 10 и 11 Конституции РФ);

      нарушение единства экономического пространства (ст. 8 Конституции РФ);

      несоблюдение  конституционных прав и свобод граждан;

      нарушение конституционных основ федерализма (ст. 66 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ);

      несоответствие основам финансовой политики (ст. 75 Конституции РФ);

      ограничение полномочий Президента (ст. 84, 101, 107 и 108 Конституции РФ);

      нарушение прав субъектов законодательной  инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ);

      несоблюдение  положений Конституции о финансовом обеспечении законопроектов (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ);

      ограничение полномочий Правительства (ст. 114 Конституции РФ);

      нарушение конституционного принципа независимости  судей и полномочий судебной власти;

      превышение  парламентом контрольных полномочий;

      вторжение парламента в компетенцию Президента и Правительства как основание отклонения федеральных законов.

      Мы  обращаем внимание также на такие  аспекты:

      предложение Президентом РФ новой редакции положений федерального закона – конструктивный подход к совершенствованию правовых норм;

      невозможность реализации закона на практике;

      несогласованность позиций Государственной Думы и  Совета Федерации при подготовке закона как один из мотивов отклонения законов Президентом РФ;

      юридико-технические и иные правовые дефекты принятых законов как основание вето Президента.

      В том числе:

      слабая  юридическая проработка федеральных  законов как причина их отклонения;

      противоречия  нового закона действующему законодательству;

      ненормативность положений закона – дефект правотворчества;

      несоответствие  федерального закона основным правилам законодательной техники;

      отсылочный  характер положений федерального закона – один из традиционных дефектов законотворчества;

      нарушение процедуры рассмотрения закона во втором и последующих чтениях.

      Выделяем  такой аспект:

      политические  причины отклонения законов.

      А также такие моменты:

      организация подготовки вето в Администрации  Президента;

      общее и особенное в регламентации  права вето президента в зарубежных странах;

      особенности отклонения региональных актов главами исполнительной власти субъектов РФ.

      В заключение анализа взглядов авторов (Л. А. Окунькова и В. А. Рощина) отмечаем следующее.

      Один  из главных выводов исследования заключается в необходимости  совершенствования правового регулирования и практики применения президентского вето. На наш взгляд, количество вето еще не является достаточно эффективным барьером для предупреждения нарушений в законах. К сожалению, некоторые доводы в вето Президента неконкретны и порой представляют собой общетеоретические рассуждения о дефектах рассматриваемого закона.

      На  законодательном уровне и в регламентах  палат следует усилить требования к правовой и финансово-экономической обоснованности вносимых в парламент проектов законов. По-прежнему слабым местом в законотворчестве является отсутствие высокопрофессиональной экспертизы законопроектов. Парламент и исполнительная власть не располагают банком экспертов – авторитетных правоведов и экономистов и, что тоже весьма важно, сложившихся научных школ в крупных научных и вузовских центрах (Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Тюмень, Ростов и др.). Кроме того, обсуждение результатов экспертизы надо сделать обязательным этапом рассмотрения законопроекта на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, чтобы оно не тонуло в материалах комитетов, ответственных за подготовку проекта. Было бы целесообразно рассмотреть вопрос о создании специального органа, осуществляющего экспертизу законопроектов.

      Существенным  недочетом является также редкое обращение главы государства в Конституционный Суд, хотя оснований для признания неконституционности отдельных положений федеральных законов не так уж и мало. К сожалению, цивилизованный путь оценки конституционности законов стал все чаще подменяться так называемым "возвращением законов без рассмотрения в палаты Федерального Собрания". Вместо запросов в Конституционный Суд президентская практика нашла иной метод контроля главы государства за конституционностью принимаемых законов, лишающий парламент права повторно рассмотреть возвращенные Президентом законы и принять их в прежней редакции даже квалифицированным большинством голосов депутатов. Президент фактически присвоил себе функцию судебного контроля.

      Истинные  причины вето Президента порой камуфлируются юридическими упущениями, которые "при желании" можно найти в любом законе. Но все-таки интересы и амбиции различных "групп поддержки" чаще всего сказываются как на содержании законов, так и на причинах их отклонения Президентом. В этом смысле вопросы оценки экономической целесообразности принимаемых мер становятся наиболее актуальными.

      Вместе  с тем объективно законодательный  процесс складывается так, что принятие федерального закона становится результатом совместной работы разных по убеждениям и устремлениям людей. Этот позитивный момент зачастую упускается из поля зрения политиков и правоведов. Обратим внимание на то, что даже такой "непроходной", на первый взгляд, федеральный закон, как Гражданский кодекс, успешно прошел три чтения и был принят "с первого захода" без вето Президента в весьма короткие сроки. Но совершенно иначе обстояло дело с обсуждением проекта Земельного кодекса, продемонстрировавшим противостояние и компромисс парламентариев и Президента.

      Обсуждение в Государственной Думе мотивов и содержания вето Президента дает интересный материал для выяснения подходов парламентариев и Президента к законотворческому процессу, к соотношению элементов экономической целесообразности и правовой обязательности требований при подготовке законопроектов. Так, при повторном рассмотрении Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции" в связи с его отклонением полномочный представитель Президента в Государственной Думе А. М. Яковлев, разъясняя депутатам правовые мотивы вето на этот Закон (противоречие некоторым положениям Гражданского кодекса, Закону "Об общественных объединениях" и др.), высказался за его доработку с тем, чтобы "сделать закон неуязвимым с точки зрения его конституционности и соответствия иным законодательным актам"⁷. Иной была позиция депутата А. И. Лукьянова: "Практически можно шлифовать и шлифовать этот закон".

      Отсутствие  детальной регламентации, четко  сформулированных правил и мер ответственности – типичный недостаток многих законов. Нередко в законодательных актах поставлены внешне убедительные цели, но внимательный исследователь обнаружит тщательную режиссуру "группами поддержки" частных интересов, как это было видно на примере противников государственной монополии на алкогольную продукцию.

      В конечном счете «все предлагаемые меры должны способствовать главному – повышению качества принимаемых федеральных законов, обеспечению делового сотрудничества всех органов власти в законодательном процессе»⁸.

2. Актуальные проблемы  использования права  вето Президента  в законодательном процессе

 

      В нашей стране тмогут возникнуть определенные обстоятельства, когда отлагательное  вето Президента РФ становится резолютивным. Например, Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, принятый нижней палатой, был отклонен Советом Федерации, затем повторно принят Государственной Думой в соответствующем порядке, передан Президенту РФ для подписания и обнародования и отклонен уже главой государства.

      Нетрудно  заметить, что в данной ситуации преодолеть вето Президента тактически невозможно.

      Решение указанной проблемы видится в  создании согласительных комиссий с участием Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы либо в более активной работе полномочных представителей главы государства и верхней палаты парламента в Государственной Думе на первоначальных стадиях законодательного процесса.

      Отлагательное вето Президента РФ оформляется письмом, в котором излагаются мотивированные возражения против закона и предложения по его совершенствованию. Замечания главы государства могут касаться федерального закона в целом или отдельных его разделов, глав, статей, хотя Конституция РФ говорит о праве Президента, отклонить закон, не уточняя это право в отношении его отдельных положений и статей.

      В литературе отмечалось, что, если в  целом принятый закон не вызывает возражений Президента РФ, но у него имеются поправки, затрагивающие  отдельную норму, палаты парламента могли бы рассматривать их по упрощенной процедуре. Но это, естественно, должно быть урегулировано в федеральном законе и регламентах палат. Во Франции, например, аналогичное право президента закреплено в ст. 10 Конституции.

      В 1997 г. “Российская газета” стала публиковать письма Президента РФ, адресованные парламенту (хотя они и не подлежат официальному опубликованию). Теперь о причинах подписания того или иного закона знают не только депутаты Федерального Собрания, но и все граждане России. В письмах дается высококвалифицированная оценка проектов и будущих законов.

      Значимость  рассматриваемого полномочия главы  государства очевидна, поэтому, на наш  взгляд, в случае отклонения закона Президент РФ должен издавать указ. Во-первых, указ — нормативный акт, подлежащий опубликованию не только в газете, но и в “Собрании законодательства Российской Федерации”, что позволяет кодифицировать такие акты. Во-вторых, между указом и преодолевающим вето федеральным законом, принятым парламентом, существует установленная иерархия.

      Причины неподписания Президентом РФ законов  не оговариваются Конституцией и могут быть самыми разными. Так, Государственная Дума установила 228 оснований отклонения законов главой государства.

      Полномочный представитель Президента РФ в нижней палате Федерального Собрания наиболее очевидными считает три мотива обоснования реализации главой государства права вето: правовой, экономический и политический. Кроме указанных, Л.А. Окуньков выделяет процессуальные и технологические причины отклонения законов, порождаемые несовершенством законодательного процесса, и организационно-управленческие, возникающие из-за отсутствия контроля за исполнением законов и ответственности исполнителей за их несоблюдение.

      Без преувеличения можно сказать, что  большая часть ветируемых законов характеризуется несоответствием многих их положений Конституции РФ и федеральным законам. По причине противоречия Основному закону и ГК РФ были отклонены: Земельный кодекс РФ, Федеральные законы “Об ипотеке(залоге недвижимости)”, “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О сельскохозяйственной кооперации”, “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О страховании”, “Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)” .

      Наложение вето на Федеральные законы “О внесении изменений в статью 3 Закона Российской Федерации “О подоходном налоге с  физических лиц”, “О личном подсобном  хозяйстве” было вызвано не только нарушением Конституции РФ и федерального законодательства, но и технико-юридическими погрешностями, внутренними противоречиями. Так, в Федеральном законе “О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами” обнаружено несоответствие нормам международного права, а отдельные положения закона ограничивали конституционные полномочия главы государства.

      Отклонение  законов по экономическим соображениям происходит в связи с невозможностью их финансового обеспечения. Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ законопроекты, предусматривающие расходы, скрываемые за счет средств федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. Информация, содержащаяся в заключении, “позволяет судить о том, имеют ли возможные последствия принятия будущего федерального закона финансовое покрытие из федерального бюджета, да и о самом характере таких близких и отдаленных последствий тоже”. Одной из причин наложения вето на Федеральный закон “О лекарственных средствах” явилось отсутствие такого заключения.