Вето Президента

      Содержание 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

      Актуальность  темы настоящего исследования заключается  в том, что институт президентской власти имеет сравнительно короткую историю в развитии российской государственности. Советской республике, какой Россия была в течение трех четвертей XX века, такого рода институт был органически чужд. С господствовавшей концепцией полновластия Советов, соединения в них законодательной и исполнительной власти «был несовместим принцип разделения властей, одним из выражений которого является наличие в системе органов власти Президента»¹.

      Конституционное право выделяет две основные разновидности  вето: абсолютное (резолютивное) и относительное (отлагательное). Президент РФ обладает правом отлагательного вето, так как оно может быть преодолено парламентом квалифицированным большинством голосов.

      Президентское вето в США, к примеру, может быть и абсолютным и ограниченным. Если конгресс направляет президенту закон менее чем за 10 дней до окончания работы своей сессии, а Президент не хочет его утверждать, то он намеренно задерживает его у себя и не возвращает парламентариям. В подобных случаях “время работает против законодателей, и “карманное вето” Президента становится не относительным, а абсолютным” [35] . Однако данное право американский президент не использует уже около 20 лет, поскольку оно было отменено решением Верховного суда США.

      Данная  работа призвана изучить место вето президента в государственном механизме.

      Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

      1.Показать значение права вето в законодательном процессе.

      2. Выделить проблемы использования  права вето Президента России  в законотворческом процессе.

1. Роль и значение права вето Президента Российской Федерации в законотворческом процессе

      Этой  актуальной теме из президентской проблематики длительное время не уделялось должного внимания в научных и учебных изданиях по конституционному праву. Заметным шагом в этом направлении стала книга Л. А. Окунькова, В. А. Рощина².

      Актуальность  и неразработанность проблемы, ее научно-практическая направленность привлекают к ней интерес и внимание. Рассмотрим более подробно некоторые аспекты этой проблемы.

      Прежде  всего подчеркнем: право вето – это конституционное право Президента (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

      Однако  вначале – некоторые общие  и интересные положения и мысли, касающиеся этого важного и демократичного права, которое в данном случае является одной из характеристик законодательного процесса; во-вторых, оттеняет демократизм власти Президента РФ и характеризует определенную подконтрольность главе государства ответственной стадии законодательного процесса.

      На  эти моменты, вытекающие из книги  Л. А. Окунькова и В. А. Рощина, обращаем внимание (с. 3, 5, 6, 9, 21–161).

      Предлагаемая  читателю книга посвящена одному из важнейших полномочий Президента РФ в законотворчестве – праву отклонять принятый законодательным органом закон и возвращать его в парламент для повторного рассмотрения. Мотивы, основания и причины отклонения законов представляют собой интересный материал для исследования взаимоотношений Президента и парламента при "рождении" (порой весьма драматичном) нового федерального закона. Немаловажно и то, что с помощью этого механизма обеспечивается оптимизация законодательного процесса путем применения согласительных процедур, учета интересов различных ветвей власти.

      Отклонение  главой государства принятых парламентом  законов предусмотрено конституциями многих государств как с президентской (полупрезидентской), так и с парламентарной формами правления.

      Если  в зарубежной практике во главу угла президентского вето ставятся политические и экономические основания, то в России – правовые, хотя необходимость отклонения законов, как правило, вызывается их политической или экономической нецелесообразностью с позиции главы государства. Так, аналитики Государственной Думы проанализировали основания отклонения федеральных законов: 15% из них противоречили Конституции РФ, 13,6% – не соответствовали правилам законодательной техники, 15,3% – содержали другие правовые дефекты и 2% – не согласовывались с общепринятыми нормами международного права или международными обязательствами Российской Федерации³. Значительное число отклонений законов правового характера (более 50%) вызвано низким качеством подготовки законопроектов. По мнению Г. Н. Селезнева, глубинные причины отклонения законов порождаются практикой работы самой Государственной Думы и, в частности, недостаточно профессиональной правовой экспертизой либо пренебрежением ею. Не всегда учитывалось законодателями мнение Правового управления Аппарата Государственной Думы⁴.

      Хотя  названные причины "лежат на поверхности" и повторяются из года в год, не все в основаниях и мотивах вето столь очевидно и просто. Наряду с юридико-техническими огрехами и упущениями в принятых законах встречаются сложнейшие правовые коллизии. На наш взгляд, ряд доктринальных положений, которыми руководствуются Президент и палаты Федерального Собрания в спорах по поводу принятых законов, требуют углубленного научного анализа, взвешенной правовой оценки. Это касается различной интерпретации ключевых положений Конституции РФ – принципа разделения властей, правовых основ организации государственной власти, полномочий федеральных органов законодательной и исполнительной власти, а также разных подходов к обеспечению системности отечественного законодательства, к оценке правовых норм на стыке отраслей (например, гражданского и налогового законодательства в спорах о ст. 855 ГК РФ).

      В данной работе предпринята попытка научного исследования российского опыта правового реагирования главы государства на принятые парламентом федеральные законы. Существующее многообразие оснований и причин отклонения Президентом федеральных законов дает возможность обобщить и систематизировать накопленный материал по устойчивым критериям, провести сравнительный анализ и сделать выводы по этой проблеме.

      Понятие "вето Президента" трактуется в  юридической литературе как его  право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступивший в силу⁵. В Конституции РФ термин "вето" не употребляется, хотя в некоторых уставах субъектов РФ он имеется. Конституционный термин – отклонение Президентом принятого парламентом федерального закона (ст. 107 Конституции РФ). Такое действие Президента возможно только на стадии подписания закона, завершающей законодательный процесс.

      Из  ст. 107 Конституции РФ вытекает отлагательный  характер вето Президента, т. е. возможность парламента при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом, не согласиться с его доводами, принять закон в прежней редакции квалифицированным большинством голосов (не менее двух третей голосов в каждой палате Федерального Собрания).

      Позитивный  аспект взаимодействия Президента и палат Федерального Собрания проявляется в активном использовании согласительных процедур в отношении спорных положений законов. Хотя Конституция РФ прямо предусматривает проведение согласительных процедур по принимаемым законам только между палатами Федерального Собрания, осуществление аналогичных действий с участием президентской стороны не противоречит духу и букве Основного закона, непосредственно вытекает из конституционной обязанности главы государства обеспечивать взаимодействие органов государственной власти, в том числе в законодательном процессе (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Создание на паритетных началах по инициативе или с согласия главы государства комиссий для проведения согласительных процедур способствует успешной доработке закона, достижению компромисса между парламентской и президентской сторонами. По итогам работы комиссии на голосование в палатах парламента ставится доработанный закон, который принимается простым большинством голосов, а не квалифицированным (две трети голосов), как это требуется для принятия закона в прежней редакции при преодолении вето Президента. После согласительной процедуры палаты парламента, как правило, принимают такой закон в предложенной комиссией редакции, а Президент его подписывает.

      В пособии дана классификация оснований  отклонения законов, проанализировано значительное число писем Президента в палаты парламента по поводу недостатков принятых, но не подписанных законов. Значительное место занимает правовая оценка внешне схожих, но юридически различных понятий, сложившихся в отечественной конституционной практике: отклонение Президентом федерального закона с повторным рассмотрением его в палатах Федерального Собрания (отлагательное вето) и возвращение Президентом законов в парламент без рассмотрения по существу в связи с нарушением требований Конституции к принятию таких актов.

      Далее, это право отклонения Президентом  принятых парламентом законов (право вето).

      В конституционном праве различных государств президентское вето, т. е. право президента на отклонение принятых парламентом законов, обычно рассматривается в качестве наиболее эффективного средства воздействия главы государства на законодательную деятельность парламента. Как правило, вето не является абсолютным, т. е. непреодолимым. Парламент имеет возможность преодолеть его путем повторного рассмотрения и принятия соответствующего закона простым или квалифицированным большинством голосов. Даже при жестком разделении властей по американскому типу практика президентского вето, как ни парадоксально, тесно связывает президента и парламент, нацеливая их на сотрудничество или конфронтацию в зависимости от складывающихся отношений между ветвями государственной власти. Поэтому возможность отклонения президентом принятых законов имеет не только негативное значение для парламента. Как показывает исторический опыт, сама угроза применения вето отрезвляюще действует на депутатов, побуждая их к поиску оптимальных согласованных решений, заставляет активно сотрудничать с президентом. В то же время президент не должен злоупотреблять этим инструментом, ибо парламент, в свою очередь, может торпедировать президентские или правительственные инициативы, в том числе путем включения в их законопроекты многочисленных поправок.

      Если  действующая процедура позволяет парламенту легко преодолевать возражения главы государства, то у депутатов возникает соблазн навязывать ему свою волю. Отметим в связи с этим версию, выдвинутую А. Н. Шохиным, по которой легкие "победы" Верховного Совета над Президентом могли быть одной из причин конституционного кризиса 1993 г. в России, поскольку по действовавшей тогда Конституции вето Президента преодолевалось простым большинством депутатских голосов⁶.

      Впрочем, при цивилизованных отношениях президента и парламента, последовательной роли конституционного суда трудности преодоления вето не имеют принципиального значения. Право вето всегда обладает реальной силой, если президент является подлинным авторитетом как глава государства и для общественного сознания, и для государственных структур.

      К сожалению, конституционная практика государств – участников СНГ, наряду со сбалансированными вариантами правовых норм, устанавливающих отношения  исполнительной и законодательной власти, знает далеко не лучшие примеры регламентации президентского вето.

      В Российской Федерации федеральные  конституционные законы подлежат обязательному подписанию главой государства (ст. 108 Конституции Российской Федерации) – он не вправе отклонить их как обычные федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

      Президентское вето в Российской Федерации применяется довольно часто. Б. Н. Ельцин обосновывал это главным образом низким юридическим качеством принимаемых законов, противоречием их Конституции, Гражданскому кодексу, другим действующим федеральным законам, а также отсутствием заключений Правительства по законопроектам, требующим дополнительных ассигнований из федерального бюджета. По этим основаниям им был отклонен каждый третий-четвертый закон из принятых в 1994–1996 гг.

      Не  изменилось такое положение и в последующие годы. В своем Послании Федеральному Собранию "О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации" от 17 февраля 1998 г. Президент Российской Федерации особенно отметил: "Вновь приходится констатировать, что велико – в основном из-за невысокого юридического качества – число отклоняемых Президентом России законов. Из 277 законов, переданных в 1997 г. на подпись главе государства, 86 были отклонены, 11 законов возвращены без рассмотрения из-за нарушений конституционной процедуры их принятия. Причем четыре закона возвращались дважды".

      Существенно то, что по мотивам низкого юридического качества отклоняется немало законов, потребность в которых общество ощущает очень остро. Но принцип – пусть лучше некачественный закон, чем его отсутствие, как отмечается в Послании, – для нас неприемлем. Правовой порядок крепнет не числом законов, а их качеством.

      Выделим такие аспекты: влияние вето Президента на судьбу принимаемых парламентом законов; характеристика основных причин и оснований отклонения законов; нарушения Конституции РФ, выявленные Президентом в отклоненных им законах, в частности: