ВВЕДЕНИЕ
Индивидуальное жилищное
строительство является одним из самых
распространенных видов использования
земель в нашей стране.
В соответствии с данными
органов кадастрового учета, в Российской
Федерации к началу 2009 года совокупная
площадь земель, занятых объектами
индивидуального жилищного строительства,
составляла не менее 831 тысячи га[1]. В Московской области на 1
января 2008 года больше половины общей
площади зон жилой застройки населенных
пунктов Подмосковья приходилось на земельные
участки, выделенные для целей индивидуального
жилищного строительства.
Помимо Московской области,
значительное количество земельных
участков, предоставленных гражданам
в целях строительства индивидуальных
жилых домов, приходится на южные
регионы страны: Краснодарский край,
Ростовскую область, Ставропольский край.
К числу регионов с высокими показателями
в отношении земельных участков,
занятых объектами индивидуального
жилищного строительства, эксперты
относят также Кемеровскую, Свердловскую
и Иркутскую области.
Земельные участки для
дачного строительства активно
выделялись в центральных регионах
страны, вокруг крупных городов. На
территории Московской области такие
земельные участки на 1 января 2008
года занимали не менее одной седьмой
части площади учтенных застроенных
земель сельскохозяйственного назначения
этого региона[2]. Помимо Московской области
дачные земельные участки выделялись
еще в 55 субъектах Российской Федерации.
Наиболее значительное число земельных
участков выделенных под цели дачного
строительства в этих регионах
3
приходится на Новгородскую,
Ленинградскую, Иркутскую и Ростовскую
области, а также Республику Саха
(Якутию).
Процессы урбанизации
способствуют росту числа земельных
участков с указанными видами использования.
Эксперты органов кадастрового учета
отмечают увеличение спроса на указанные
земельные участки. Представляется,
что наметившаяся в 90-е годы XX века
тенденция роста числа земель,
выделяемых под индивидуальное жилищное
и дачное строительство, сохранится
еще не одно десятилетие. В соответствии
с Концепцией долгосрочного социально-экономического
развития Российской Федерации на период
до 2020 года, утвержденной распоряжением
Правительства Российской Федерации
от 17 ноября 2008 года № 1662-р[3], в ближайшие годы в стране
должны начать формироваться «новые территориальные
центры роста». В основу развития регионов
страны положен принцип монополярности,
что, среди прочего, предполагает появление
новых мест расселения во всех регионах
России.
В настоящее время земельные
участки, предоставленные под указанные
цели, нередко характеризуются практически
идентичными друг другу правовыми
режимами[5]. Однако, между данными видами
землепользования законодательством
проводится разграничение, установлен
различный порядок предоставления, декларируется
различное использование.
4
На современном этапе
правое регулирование некоторых
вопросов, связанных с предоставлением
и дальнейшим использованием земельных
участков в целях индивидуального
жилищного и дачного строительства,
вызывает определенные нарекания и
дискуссии. Представляется, что многие
аспекты индивидуального жилищного
и дачного строительства в
части предоставления и пределов
использования земельных участков
должным образом не урегулированы:
в законодательстве присутствуют дефекты
в виде пробелов и противоречий.
Недостаточная четкость и проработанность
некоторых законодательных положений
и терминов способствуют формированию
юридически некорректной правоприменительной
практики. В условиях повсеместно
отсутствующих правил землепользования
и застройки населенных пунктов,
а также нормативов организации
и застройки территорий дачных некоммерческих
объединений, существует потребность
в уточнении полномочий правообладателей
по использованию принадлежащих
им земельных участков.
В данных условиях становится
важным четкое и научно обоснованное
представление об основных и дополнительных
целях использования
земельных участков, которые
были выделены ранее или будут
предоставляться под цели индивидуального
жилищного и дачного строительства.
Изложенное выше придает
актуальный характер исследованию вопросов,
связанных с земельными отношениями
в сфере индивидуального жилищного
и дачного строительства. Названное
обстоятельство предопределило выбор
темы диссертационного исследования.
Основные положения, выносимые
на защиту:
1. Разграничение правовых
режимов земельных участков для
строительства индивидуальных жилых
домов и земельных участков
для строительства дач, а также
расположенных на них объектов
недвижимости получило правовое
закрепление во времена СССР
и, в значительной степени,
было обусловлено установками
идеологического характера (в
частности, запретом для гражданина
и его семьи иметь в собственности
или в пользовании более одного
жилья).
В настоящее время в
законодательстве сохранился дифференцированный
подход к правому регулированию
отношений в сфере индивидуального
жилищного и дачного строительства.
Между тем, существующее разграничение
этих двух видов использования земельных
участков во многом лишено смысла, поскольку
сам подход не отражает современных
социально-экономических реалий. Принимая
во внимание закрепленный или допускаемый
законом объём прав по использованию
данных земельных участков их правообладателями,
можно говорить о том, что на практике
различия между правовыми режимами
этих земельных участков довольно незначительны.
2. Рассматривать индивидуальное
жилищное и дачное строительство
как очень близкие, но самостоятельные
виды использования земельных
участков возможно, если исходить
из понимания о различной правовой
природе строительства жилого
дома на таких земельных участках.
В рамках индивидуального
жилищного строительства создание
жилого дома - это императивная обязанность
правообладателя земельного участка.
Возведение жилого дома в рамках дачного
строительства как вида использования
земельного участка должно рассматриваться
как право, а не обязанность владельца
земельного участка. Данное обстоятельство
представляется краеугольным камнем для
разграничения правовых режимов указанных
земельных участков.
3. При сохранении существующего
разграничения представляется необходимым
уточнить на федеральном уровне
пределы полномочий правообладателей
по использованию земельных участков,
выделяемых для индивидуального
жилищного строительства.
Обозначенная задача может
быть решена путем законодательного
закрепления понятия земельного
участка, выделенного для строительства
индивидуального жилого дома. Автор
предлагает следующие определение:
земельный участок для индивидуального
жилищного строительства (усадебный
земельный участок) - земельный участок,
предоставленный или приобретенный
физическим или юридическим лицом
в целях строительства и (или)
эксплуатации на нём индивидуального
жилого дома, с правом возведения хозяйственно-бытовых
строений и сооружений, а также с правом
использования незастроенной части в
целях выращивания декоративных, сельскохозяйственных,
а равно иных растений и культур.
Указанная норма-дефиниция
может быть включена в Земельный
кодекс Российской Федерации или
в Федеральный закон «Об индивидуальном
жилищном строительстве в Российской
Федерации», разработка и принятие
которого предлагается некоторыми исследователями[6].
4. Между положениями Земельного
кодекса РФ и Федерального
закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ
«О садоводческих, огороднических
и дачных некоммерческих объединениях
граждан» в части определения
основной цели использования
земельного участка присутствует
противоречие. Толкование Земельного
кодекса РФ позволяет говорить,
что основной целью использования
дачного земельного участка является
строительство жилого дома или
жилого строения. Вместе с тем,
трактовка положений Федерального
закона «О садоводческих, огороднических
и дачных некоммерческих объединениях
граждан» допускает иное понимание основной
цели использования такого земельного
участка. Речь идет об отдыхе, который,
выступая в качестве основной цели использования,
не предполагает императивно-обязательного
возведения указанных объектов недвижимости.
Наиболее простое решение
обозначенной коллизии видится в
отказе от использования в законодательстве
словосочетания «дачное строительство»
и заменой его словосочетанием
«дачное хозяйство», как более
подходящим к смысловому содержанию
легального определения дачного
земельного участка.
5. Ограничение прав коммерческих
организаций в отношении владения
ими дачными земельными участками
должно быть прямо оговорено
в законе.
Складывающаяся судебная
практика, признающая невозможность
для коммерческой организации быть
собственником дачного земельного
участка, противоречит ряду положений
гражданского и земельного законодательства.
Подход, основанный на тезисе о неправомерности
владения коммерческой организацией земельным
участком, разрешенное использование
которого носит некоммерческий характер,
нельзя признать верным, поскольку
он вступает в коллизию с социально-экономической
политикой государства. Ограничения
для коммерческих организаций в
отношении дачных земельных участков
представляются обоснованным только в
части их бесплатного предоставления
юридическому лицу из земель, находящихся
в публичной собственности.
В целях надлежащего правового
регулирования обозначенного вопроса
диссертант предлагает дополнить ст.
15 Федерального закона «О садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих
объединениях граждан» следующим положением:
«Юридическим лицам, не являющимся дачными
некоммерческими объединениями
граждан, дачные земельные участки
не предоставляются. Приобретение прав
на дачные земельные участки юридическими
лицами, не являющимся дачными некоммерческими
объединениями граждан, допускается на
основании сделок в порядке, предусмотренном
гражданским законодательством, или в
результате изменения вида разрешенного
использования в порядке, предусмотренном
земельным и градостроительным законодательством».
6. Выделение дачных земельных
участков должно осуществляться
только из состава земель населенных
пунктов или с одновременным
переводом земельных участков
в названную категорию.
В настоящее время, действующее
законодательство позволяет выделять
дачные земельные участки из состава
земель сельскохозяйственного назначения
без перевода выделяемых земельных
участков в категорию земель населенных
пунктов.
Между тем, дачное строительство
(хозяйство), как вид использования
земельного участка, имеет несельскохозяйственный
характер. Данное обстоятельство отмечалось
исследователями еще в советский период
нашей истории. Представляется, что приоритет
должен отдаваться землям сельскохозяйственного
назначения как средству производства
в сельском хозяйстве, а не территориям,
предназначенным для застройки дачными
поселками.
Для реализации обозначенного
решения, потребуется исключить
из названия и п. 2 ст. 81 Земельного кодекса
Российской Федерации слова, связанные
с дачным строительством, а Федеральный
закон «О садоводческих, огороднических
и дачных некоммерческих объединениях
граждан» дополнить положением о
необходимости включения в границы
населенного пункта дачных земельных
участков, выделяемых из состава земель
сельскохозяйственного назначения.
В отношении ранее выделенных
дачных земельных участков, которые
находятся в составе категории
земель сельскохозяйственного назначения,
принятие решений о включении
их в границы населенного пункта
может осуществляться по ходатайству
правообладателей данных земельных участков
или по инициативе органов местного самоуправления
в порядке и на условиях,предусмотренных
действующим земельным и градостроительным
законодательством.
7. Правовые основания
строительства жилых домов в
рамках индивидуального жилищного
и дачного строительства должны
быть едиными.
В настоящее время, действующее
законодательство устанавливает различные
правовые основания для возведения
жилых домов на усадебных и
дачных земельных участках. Для строительства
жилого дома на усадебном земельном
участке законом предписывается
получать разрешение на строительство,
а после завершения работ по строительству
- разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.
В рамках же дачного строительства,
получения указанных разрешений
не требуется. С точки зрения своей
обоснованности, такой дифференцированный
подход к объектам аналогичным по
своему фактическому и юридическому
существу, представляется сомнительным.
Указанное разграничение выглядит
еще менее обоснованным, если дачный
земельный участок находится
в границах земель населенного пункта
и вне пределов территории соответствующего
некоммерческого объединения. В
рассматриваемом случае более правильным
законодательным решением видится
унификация правовых оснований возведения
и ввода в эксплуатацию жилых
домов. Разрешения на строительство
и ввод объекта в эксплуатацию
должны оформляться как в рамках
индивидуального жилищного строительства,
так и в рамках дачного строительства.
2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ
РАБОТЫ.
Во введении обосновывается актуальность
выбранной темы диссертации, указывается
на состояние её научной разработанности,
определяется предмет и цель исследования,
его теоретическая, методологическая
и информационно-практическая основы,
научная новизна диссертации и ее практическая
значимость, приводятся сведения об апробации результатов
и структуре исследования, а также основные
положения диссертации, выносимые на защиту.