Стадии законодательного процесса

Глава 3. Дополнительные стадии законодательного процесса и его завершение 

     Как уже было отмечено в предыдущем параграфе, в Российской Федерации законодательный  процесс состоит из основных (обязательных) и дополнительных (необязательных) стадий. Ко второй группе относятся:

     • рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий;

     • повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации;

     • повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ;

     • повторное рассмотрение Советом Федерации законом, отклоненных Президентом РФ.

     На  практике в законодательном процессе имеют место разногласия между  отдельными его участниками, что  осложняет ход законодательного процесса. К числу названных разногласий  следует отнести отклонение закона Советом Федерации, отклонение или  возвращение закона Президентом. Разрешение упомянутых разногласий требует  введения в законодательный процесс  дополнительных действий и процедур.

     Рассмотрение  законов в согласительной комиссии.

     Для преодоления возникших разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, создается согласительная комиссия. Комиссия может быть создана как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации. Она образуется на паритетных началах из представителей двух палат. Члены согласительной комиссии и ее сопредседатель от каждой палаты избираются палатами и образуют их депутации в комиссии.

     Согласительная  комиссия рассматривает лишь те положения  закона, по которым возникли разногласия  между Советом Федерации и  Государственной Думой, стремясь выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей рассматриваемого закона. Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей Совета Федерации и Государственной Думы. Решение считается принятым, если за его принятие, проголосовали обе депутации. Если согласительная комиссии приходит к выводу о невозможности преодоления возникших разногласий данным составом согласительной комиссии, вопрос передается на рассмотрение Совета Федерации и Государственной Думы. В таких случаях Совет Федерации вправе изменить предложения по редакции отдельных положении закона, изменить состав депутации в согласительной комиссии, отказаться от участия в работе согласительной комиссии

     Постановление о принятом решении не позднее чем через пять дней направляется в Государственную Думу.

     Повторное рассмотрение Государственной  Думой законов, отклоненных Советом Федерации.

     В случае, если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения закона этот комитет вносит на рассмотрение Думы проект постановления, в котором может предложить одно из следующих решений:

     • снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отклонением его Советом Федерации;

     • создать по предложению либо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную комиссию на паритетных началах для преодоления возникших между Государственной Думой и Советом Федерации разногласий по отклоненному Советом Федерации закону;

     • принять федеральный закон в  ранее принятой Государственной  Думой редакции.

     Если  Государственная Дума не приняла  предложения согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее  принятой редакции. В этом случае закон  считается принятым, если за него проголосовало  не менее двух третей от общего числа депутатов. Принятый закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

     Повторное рассмотрение Государственной  Думой законов, отклоненных  Президентом РФ.

     Согласно  Конституции РФ, если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления  федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает данный закон. Закон, отклоненный Президентом РФ, направляется Советом Государственной Думы им заключение ответственного комитета Государственной Думы или специально созданной комиссии палаты, которые рассматривают его в течение 10 дней. По итогам рассмотрения комитет или комиссия могут рекомендовать Государственной Думе одобрить закон в редакции, предложенной Президентом РФ, согласиться с предложением Президента РФ об отклонении данного закона, создать специальную комиссию для выработки согласованного текста или одобрить и пеон в ранее принятой редакции.

     После одобрения Государственной Думой  отдельных предложений Президента РФ комитету или комиссии, готовившим заключение, поручается подготовить текст закона с включением в него одобренных Думой согласованных предложений Президента РФ; такой текст представляется Государственной Думе для одобрения в целом; закон считается одобренным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Решение об одобрении федерального закона в ранее принятой Думой редакции принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Одобренный в ранее принятой Думой редакции федеральный закон в течении пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации. Если же предложение об одобрении закона в ранее принятой редакции не набрало необходимого для его принятия числа голосов, то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит.

     Повторов  рассмотрение Советом  Федерации законов, отклоненных Президентом  РФ.

     Если  при повторном рассмотрении Государственной  Думой закона, отклоненного Президентом  РФ, он принят в новой редакции, то такой закон будет рассматриваться  Советом Федерации как вновь  принятый. Если же этот закон одобрен  Государственной Думой в ранее  принятой редакции, Совет Федерации  вправе не открывать обсуждение и  поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции без обсуждения или открыть  обсуждение. По окончании обсуждения вопрос об одобрении закона в ранее  принятой редакции ставится на голосование. Закон считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если же за его одобрение проголосовало  менее двух третей от общего числа  членов Совета Федерации, закон считается  отклоненным палатой. Постановление  Совета Федерации об одобрении закона, отклоненного Президентом РФ, в течение 5 дней направляется Президенту РФ, который  согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ обязан его подписать и обнародовать. При отклонении указанного закона соответствующее  постановление в пятидневный  срок направляется в Государственную  Думу.

     Завершение  законодательного процесса.

     Рассмотрение  закона Президентом на предмет его  подписания или отклонения (возвращения) имеет целью оперативное ознакомление исполнительной власти с принятым и одобренным законом, а также учет ее позиции в законодательном процессе. Последнее важно, поскольку именно на исполнительную власть в первую очередь возлагается задача обеспечения реализации закона и ей, следовательно, не безразлично содержание принимаемых законов. Данная стадия завершается направлением скрепленного подписью Президента закона для его официального опубликования или направлением отклоняемого (возвращаемого) Президентом закона в палаты Федерального собрания с соответствующим письмом.

     Опубликование (обнародование) закона входит в компетенцию  Президента и осуществляется средствами массовой информации, отвечающими за официальное опубликование федеральных  законов. Последние официально публикуются  в «Российской газете», «Собрании  законодательства РФ». Официальным  изданием является и «Парламентская газета». Цель данной стадии заключается  в оперативном и точном доведении  принятого закона до неограниченного  круга лиц (до всех, кому адресованы или могут быть адресованы его  положения). Факт официальной публикации закона завершает указанную стадию.

     Вступление  закона в действие — завершающая  точка законодательного процесса, свидетельствующая  о реальном включении созданного закона в законодательную систему  страны⁸. Действие закона — потенциальная возможность или необходимость субъектов права, кому адресован закон, реализовать его содержание (права, обязанности, полномочия, ответственность). Принято говорить о действии закона в пространстве, во времени и по кругу лиц.

     Президент РФ в законодательном  процессе.

     Согласно  Конституции РФ Президент РФ подписывает и обнародует законы, принятые Федеральным Собранием. Это право превращает акты органа законодательной власти в акты государственной власти. Только после того как глава государства обнародует принятый федеральный закон, этот закон приобретает юридическую силу, обязывающую исполнять его.

     В силу ч. 2 ст. 107 Конституции РФ Президент  РФ обязан подписать принятый федеральный  закон, если в течение 14 дней с момента  поступления не отклонит его. Он также не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон (п. «д» ст. 84, ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

     Президент РФ обладает правом вето, преодоление  которого при повторном рассмотрении палатами Федерального Собрания требует большинства в две трети голосов депутатов (членов) в каждой палате. Право вето — действенное оружие в руках Президента РФ, он им довольно часто пользуется.

     Однако, как отмечалось выше, Президент РФ участвует в законодательном процессе и на более ранних стадиях. Он имеет право законодательной инициативы, дает заключение на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом и втором чтении, участвует в законотворческой деятельности фактически на всех стадиях. Эта деятельность осуществляется в соответствии с Положением о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, утвержденным Указом Президента РФ (в редакции от 4 марта 1998 г.). В Положении определяются конкретные действия полномочных представителей Президента РФ в Государственной Думе и Совете Федерации на всех стадиях законодательного процесса, порядок рассмотрения Администрацией Президента РФ вопросов, связанных с законодательной инициативой, отклонением законов, дачей заключений по законопроектам и т. д.

     В практике взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания встречались случаи возвращения Президентом РФ федеральных законов без рассмотрения. Такая акция не равнозначна применению вето, а, следовательно, не требует для преодоления при повторном рассмотрении большинства в две трети. Речь идет о замеченных Президентом РФ нарушениях порядка принятия законов (неидентичность текстов и закона, рассматриваемых в разных палатах, отсутствие в требуемых случаях заключения Правительства РФ и др.), что заставляет его как гаранта Конституции РФ обращать внимание палат на необходимость устранить нарушения. Однако Государственная Дума в постановлении от 20 марта 1996 г. отметила, что, по ее мнению, возвращение Президентом РФ в Федеральное Собрание законов без рассмотрения Конституцией не предусмотрено⁹. В других случаях Дума обращала внимание на то, что отклонение закона иногда происходило с нарушением 14-дневного срока. Данные разногласия были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.

     Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. разъяснил порядок применения Президентом РФ своего права вето, указав, что, поскольку при отклонении принятого федерального закона Президентом РФ Конституцией РФ предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принятого Президентом РФ решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания. Решение главы государства об отклонении закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, не имеет значения вето и не порождает предусмотренных Конституцией РФ соответствующих юридических последствий. Споры между субъектами законодательного. процесса в связи с порядком принятия федерального закона и случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами на рассмотрение Конституционного Суда РФ.

     Порядок обнародования законов.

     Порядок обнародования и вступления в силу законов, принятых Федеральным Собранием, регулируется Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в редакции от 22 октября 1999 г.). На территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации¹⁰.