Избирательный процесс

1.2. Формирование  организационно-технологической основы  выборов 

Формирование организационно-технологической  основы выборов представляет собой  одну из самых содержательных и трудоемких стадий избирательного процесса. Фактически именно на ней осуществляются основные подготовительные действия, без которых  невозможна практическая реализация права  граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Действующее  законодательство предусматривает, что  формирование организационно-технологической  основы выборов предполагает: во-первых, образование избирательных округов, избирательных участков; во-вторых, формирование системы избирательных  комиссий или отдельных их видов; в-третьих, составление списков избирателей. 

Избирательные округа образуются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с целью определения  территорий, от которых, в зависимости  от вида выборов и применяемой  на них избирательной системы, избирается то или иное количество депутатов  или должностных лиц. Законодательство различает одномандатные и многомандатные избирательные округа. При этом от одномандатных избирается один депутат (должностное лицо), а от многомандатных - несколько депутатов, причем за каждого  из них избиратели голосуют персонально. 

Для региональных избирательных  систем характерно существенное разнообразие относительно как количества, так  и вида избирательных округов, образуемых при проведении выборов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации. Прежде всего на образование избирательных округов оказывает влияние численность депутатского корпуса, которая весьма заметно разнится, составляя от 15 (Агинский Бурятский автономный округ) до 194 (Республика Башкортостан) депутатов. В целом же для субъектов Федерации характерным является проведение собственных парламентских выборов как по одномандатным (Красноярский край, Приморский край), так и по двухмандатным (Кировская область, Амурская область) округам. В некоторых субъектах Федерации с небольшой численностью избирателей (Ненецкий автономный округ) наряду с одномандатными территориальными округами образуется единый для субъекта Федерации многомандатный округ, от которого на мажоритарной основе избирается часть депутатов. Помимо этого образование избирательных округов находится в прямой зависимости от структуры (однопалатной или двухпалатной) законодательного органа власти субъекта Российской Федерации. 

При образовании  избирательных округов должны соблюдаться  следующие условия: 

примерное равенство  по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы  представительства избирателей  на депутатский мандат не более чем  на 10 процентов, а в труднодоступных  и отдаленных местностях - не более  чем на 15 процентов. Это требование не применяется при проведении выборов  в федеральные органы государственной  власти, иные федеральные государственные  органы в случае, если федеральными законами устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта Российской Федерации. Перечень труднодоступных  и отдаленных местностей устанавливается  законом субъекта Российской Федерации, вступившим в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов;

при образовании  избирательных округов на территориях  компактного проживания коренных малочисленных  народов допустимое отклонение от средней  нормы представительства избирателей  в соответствии с законами субъектов  Российской Федерации может превышать  указанные пределы, но должно быть не более 30 процентов;

избирательный округ  составляет единую территорию, не допускается  образование избирательного округа из не граничащих между собой территорий, за исключением случаев, установленных  федеральными законами, законами субъектов  Российской Федерации. 

При соблюдении указанных  требований об образовании избирательных  округов учитывается административно-территориальное  устройство (деление) субъекта Российской Федерации, территории муниципальных  образований. Однако данное правило  вовсе не исключает дробления  административно-территориальных единиц и объединения их отдельных частей как друг с другом, так и с  иными административно-территориальными единицами, если это диктуется необходимостью выполнения требований, обеспечивающих примерное равенство округов  по численности избирателей. 

Не следует забывать и о том, что избирательные  округа должны покрывать собой всю  территорию, на которой проводятся выборы. Это требование вытекает из общего смысла избирательного законодательства, но не получило, к сожалению, прямого  оформления как на федеральном уровне, так и в большинстве регионов. С тем, чтобы исключить любые  спекуляции на данный счет было бы целесообразно  закрепить соответствующую норму  в качестве одной из основных гарантий избирательных прав граждан на уровне федерального закона, как это сделано, например, в Омской области. 

Избирательные округа образуются на основании данных о  численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории по состоянию  на 1 января и 1 июля каждого года, которые  предоставляются соответственно уровню выборов исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, а также  командирами воинских частей не позднее  чем в течение 5 дней после назначения дня голосования. 

Соответствующая избирательная  комиссия не позднее чем за 70 дней до дня голосования определяет схему  образования избирательных округов, в которой обозначаются их границы, перечень административно-территориальных  единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в  каждый округ, номер и центр каждого  избирательного округа, число избирателей  в каждом округе. Соответствующий  представительный орган государственной  власти, орган местного самоуправления утверждает схему образования избирательных  округов не позднее чем за 60 дней до дня голосования. Публикация (обнародование) схемы избирательных округов, включая  ее графическое изображение, осуществляется соответствующим представительным органом государственной власти, органом местного самоуправления не позднее чем через 5 дней после  ее утверждения. 

Как справедливо  отмечается в юридической литературе, учитывая возможность наступления  различных коллизий при образовании  избирательных округов, законодатель предусмотрел некоторые варианты их разрешения. Так, если на территории, на которой проводятся выборы, представительные органы государственной власти, органы местного самоуправления отсутствуют  или не принимают решение об образовании  избирательных округов в установленный  срок, выборы проводятся избирательными комиссиями по избирательным округам, схема которых была утверждена при  проведении выборов в органы государственной  власти, органы местного самоуправления прежнего созыва. Однако, федеральное  законодательство не содержит указания на то, как следует поступить, если после утверждения в установленные  сроки схемы избирательных округов  не соблюдаются требования, предъявляемые  к их опубликованию. Кроме этого, неясно, может ли представительный орган государственной власти, орган  местного самоуправления самостоятельно разработать и утвердить схему  избирательных округов, если соответствующая  избирательная комиссия не определит  ее (схему) за 70 дней до дня голосования. Думается, что эти пробелы федерального законодательства вполне могут быть восполнены на региональном уровне. Более  того, это вполне правомерно рассматривать  как одну из обязанностей законодательной  деятельности субъектов Федерации, которые в своих законах должны не дублировать положения федерального избирательного законодательства, а  дополнять их гарантиями, обеспечивающими заполнение на соответствующем уровне вакуума правового регулирования отдельных этапов избирательного процесса. 

Для проведения голосования  и подсчета голосов избирателей  образуются избирательные участки. Исходя из предназначения избирательных  участков законодательство предусматривает  такой порядок их образования, который  в максимальной степени отвечал  бы интересам обеспечения удобства для проявления волеизъявления избирателей  в день голосования, привязанности  участков к местам проживания или  временного нахождения избирателей, своевременного информирования граждан о местах нахождения избирательных участков. В соответствии со ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» при  образовании избирательных участков должны соблюдаться следующие требования. 

Во-первых, избирательные  участки образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями на основании данных о  численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории. Вместе с тем, следует учитывать, что  из этого общего требования имеются  определенные исключения. Так, избирательные  участки для российских граждан, находящихся на территориях иностранных  государств, образуются руководителями дипломатических представительств или консульских учреждений на территории страны их пребывания. Однако, в случаях, специально оговоренных в международных  соглашениях, допускается и иной порядок образования избирательных  участков на территории иностранных  государств. В частности, в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Казахстан  о статусе города Байконур, порядке  формирования и статусе его органов  исполнительной власти от 23 декабря 1995 г. на 20-летний период аренды космодрома Байконур данный город наделен в  отношениях с Российской Федерацией статусом города федерального значения, глава администрации которого назначается  совместно Президентами России и  Казахстана по представлению российской стороны. Именно постановлением главы  администрации на досрочных выборах  Президента Российской Федерации, состоявшихся 26 марта 2000 г., для обеспечения конституционных  избирательных прав более 18 тысяч  российских граждан, проживающих на территории города Байконур, было образовано 9 избирательных участков. 

Кроме этого, в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации  при образовании избирательных  участков в воинских частях также  может предусматриваться особый порядок их создания. Так, например, согласно ст. 38 Избирательного кодекса  Амурской области в порядке исключения допускается образование избирательных  участков непосредственно в воинских частях, расположенных в обособленных или удаленных от населенных пунктов  городках. В этих случаях избирательные  участки образуются командирами  воинских частей по решению соответствующей  территориальной (муниципальной) избирательной  комиссии. 

Во-вторых, избирательные  участки образуются из расчета не более чем три тысячи избирателей  на каждый участок. Однако при образовании  избирательных участков за пределами  территории Российской Федерации это  требование может не применяться. Законодательство также специально оговаривает, что  границы избирательных участков не должны пересекать границ избирательных  округов. 

В-третьих, порядок  образования избирательных участков сопряжен с соблюдением целого ряда сроков. По общему правилу избирательные  участки образуются не позднее чем  за 30 дней до дня голосования. В местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания), в труднодоступных  и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования  в плавании, и на полярных станциях в исключительных случаях избирательные  участки могут образовываться не позднее чем за 5 дней до дня голосования. Списки избирательных участков с  указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых избирательных  комиссий и помещений для голосования  подлежат опубликованию главой муниципального образования не позднее чем за 25 дней до дня голосования. 

В-четвертых, законодательство особо оговаривает правовой режим  образования и функционирования некоторых видов избирательных  участков. Прежде всего это относится  к организации голосования военнослужащих. В современных условиях категорически  исключается создание для них  так называемых «закрытых» избирательных  участков. Справедливости ради следует  отметить, что и прежнее (в том  числе советское) законодательство о выборах прямо не предписывало необходимость их существования. Однако на практике голосование военнослужащих было полностью закрытым, что фактически исключало доступ на соответствующие  избирательные участки любых  лиц, кроме самих военнослужащих. В настоящее время законодательством  предусматривается, что военнослужащие, как правило, голосуют на общих избирательных  участках. В тех же случаях, когда  избирательные участки образуются в воинских частях, федеральными и  региональными законами дополнительно  оговариваются гарантии открытости и гласности голосования, подсчета голосов и установления итогов голосования  на таких избирательных участках. Так, Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. «О выборах Президента Российской Федерации» (ст. 24) устанавливает, что  при образовании избирательных  участков в воинских частях должен быть обеспечен доступ в помещение  для голосования всем членам участковой и вышестоящих избирательных  комиссий, наблюдателям, зарегистрированным кандидатам, их доверенным лицам и  представителям, а также средствам  массовой информации по предъявлении соответствующего удостоверения.