Избирательный процесс

Наряду с основными (обязательными) стадиями необходимо различать  факультативные стадии избирательного процесса. Для факультативных стадий характерно то, что они могут претендовать на реальное автономное существование  только в том случае, если прямо  предусмотрены законодательством  о выборах, и только при наступлении  упомянутых в нем обстоятельств. Исходя из этого к факультативным стадиям избирательного процесса следует  отнести стадию приостановления (переноса) выборов, стадию дополнительного выдвижения кандидатов и стадию повторного голосования. Что же касается причисления к  ним повторных выборов, выборов  депутатов вместо выбывших и новых  выборов, то юридической формой обеспечения  последних выступают не факультативные стадии избирательного процесса, а  избирательный процесс в целом, так как все эти виды выборов  требуют процессуального обеспечения  в полном объеме образующих его стадий. 

1.1. Назначение выборов. 

Назначение выборов  является обязательной отправной стадией  избирательного процесса, которая дает старт всей деятельности, связанной  с организацией и проведением  выборов. Вместе с тем, она сама состоит  из ряда протяженных во времени этапов, вследствие чего имеющееся в литературе утверждение о том, что «юридически  избирательная кампания начинается с момента официального опубликования  решения о назначении даты выборов» нуждается в некотором уточнении. Действительно, для основной массы  участников электоральных отношений  начало избирательного процесса связывается  именно с обнародованием даты выборов. Однако нельзя не учитывать, что официальному опубликованию решения о проведении выборов предшествует его подготовка и принятие уполномоченным на то органом (должностным лицом), а иногда и  разрешение избирательных споров о  порядке и сроках назначения выборов. 

Применительно к  правовому режиму назначения выборов  законодательство оговаривает круг субъектов, уполномоченных решить данный вопрос, сроки назначения выборов, общий  порядок и особенности назначения различных видов выборов в  Российской Федерации. Юридическая  регламентация образующих данную стадию избирательных действий и этапов рассредоточена в различных по своей  юридической природе и форме  выражения актах, начиная от Конституции  России и заканчивая уставами муниципальных  образований. 

Среди субъектов, уполномоченных решать вопрос о назначении выборов, законодательство называет: во-первых, органы (должностные лица) федеральной, региональной и муниципальной власти (соответственно уровню выборов); во-вторых, избирательные комиссии; в-третьих, судебные органы. При этом, по общему правилу, органы и должностные лица представительной и исполнительной власти фигурируют в качестве основных субъектов, наделенных правом назначения выборов, а избирательные комиссии и суды - в качестве дополнительных. Вместе с тем, следует отметить, что  бывают и исключения. Так, в соответствии со ст. 66 Закона Приморского края от 19 августа 1999 г. «О выборах депутатов  представительных органов местного самоуправления в Приморском крае»  в случае, если кандидат, набравший  необходимое для избрания число  голосов избирателей, не сложил с  себя полномочия, несовместимые со статусом депутата представительного  органа местного самоуправления, избирательная  комиссия муниципального образования  назначает в порядке, установленном  федеральными законами и законами Приморского  края, повторные выборы депутата представительного  органа местного самоуправления по данному  избирательному округу. 

Однако, как правило, избирательные комиссии получают в  соответствии со ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» право  назначить выборы лишь в том случае, если они не назначены основными  уполномоченными на то субъектами - представителями государственной  или муниципальной власти. Что  же касается судебных органов, то они  могут назначить выборы только тогда, когда вопрос об их проведении в установленном законом порядке не был решен ни компетентными органами (должностными лицами) представительной или исполнительной власти, ни избирательными комиссиями. 

Сроки назначения выборов  определяются в зависимости от вида и уровня избирательной кампании. Анализ федерального и регионального  избирательного законодательства свидетельствует, что на региональном и муниципальном  уровнях наиболее оптимальным является принятие решения о назначении выборов  и его опубликование не позднее  чем за три месяца до даты их проведения. Применительно же к федеральным  выборам в соответствии с Конституцией России, Федеральным законом «О выборах  Президента Российской Федерации» и  Федеральным законом «О выборах  депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» срок со дня назначения до даты выборов  должен быть не менее четырех месяцев. Вместе с тем, не следует забывать о том, что согласно ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» решение  о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который  были избраны соответствующий орган  или соответствующая часть депутатов  коллегиального органа, а голосование  должно быть проведено не позднее  чем через 180 дней и не ранее чем  через 70 дней со дня принятия решения  о назначении выборов. 

Отсчет избирательных  сроков при назначении выборов ведется, как правило, от первого (второго) воскресенья  после истечения полномочий выборного  органа или депутата (должностного лица), на который они были избраны. В частности, ст. 7 Избирательного кодекса  Амурской области предусматривает, что выборы Главы Администрации  области назначаются на первое воскресенье  после истечения срока полномочий Главы Администрации области, избранного на предыдущих выборах. При этом исчисление срока, на который был избран Глава  Администрации области, начинается с момента принесения им присяги  населению области на заседании  областного Совета. Несколько иначе  регулируется вопрос об определении  даты очередных выборов в Избирательном  кодексе Хабаровского края, в соответствии со ст. 6 которого днем голосования на выборах является первое воскресенье  после дня голосования на предыдущих выборах. Вместе с тем, законодательство отдельных субъектов Российской Федерации (Москва, Омская область, Калужская  область и др.) допускает отклонение от предусмотренных сроков, если это  продиктовано потребностями совмещения различных видов выборов. 

Нельзя в принципе исключать вариант фиксированного закрепления конкретных сроков (даты) проведения избирательных кампаний, в особенности на уровне местного самоуправления. Преимущество такого подхода к юридической регуляции  назначения выборов состоит в  том, что он не только исключает любые  избирательные споры о времени  их проведения, но и способствует формированию безотказного механизма периодичности  организации избирательных кампаний. 

Гарантируя обязательность назначения и проведения выборов, законодательство особо оговаривает, что в случаях, если уполномоченный на то орган или  должностное лицо не назначит выборы в установленные сроки, а также  при отсутствии уполномоченного  на то органа или должностного лица выборы проводятся соответствующей избирательной комиссией в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочий органа или депутатов. Если же и избирательная комиссия не назначит выборы в установленные сроки, а также если соответствующая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в предусмотренном законодательством порядке, то выборы назначаются соответствующим судом общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений (блоков), органов государственной власти, органов местного самоуправления или прокурора. При этом выборы организует и проводит временная избирательная комиссия, которая формируется для подготовки и проведения данных выборов Центральной избирательной комиссией Российской Федерации или избирательной комиссией субъекта Российской Федерации (соответственно уровню выборов в количестве не более 15 членов и в течение 7 дней со дня вступления судебного решения в законную силу. 

Общий порядок назначения выборов предполагает выполнение нескольких обязательных условий. Прежде всего  они касаются четкого определения  правовой базы, на основе которой будет  проводиться назначаемая избирательная  кампания. Заметим при этом, что  принятие решения о проведении выборов  при отсутствии соответствующего закона о выборах или до вступления его  в силу является серьезным нарушением порядка назначения выборов, ставящим под сомнение правомерность всей избирательной кампании и ее результатов. Так, решением Новосибирского областного Совета от 24 сентября 1996 г. выборы в  территориальные (городские и районные) Советы области были назначены на 8 декабря 1996 г. Однако Закон, определявший порядок избрания депутатов этих Советов, вступил в силу только 11 октября 1996 г., т.е. спустя более чем  полмесяца после назначения выборов. Объяснялось такое положение  тем, что депутаты Новосибирского парламента настолько были уверены в том, что глава областной администрации  не использует свое право отлагательного вето, что приняли решение о  назначении выборов на следующий  день после принятия самого закона о выборах. Но это вряд ли может  служить оправданием депутатской  самонадеянности и вовсе не снимает  вопросы, касающиеся легитимности назначения выборов. 

Вместе с тем, следует  учитывать, что, отсутствие закона о  выборах отнюдь не является непреодолимым  препятствием для их назначения. В  случаях, прямо предусмотренных  законодательством, нормативно-правовую базу выборов в отсутствие необходимых  законов могут составлять специально предназначенные для этих целей  документы. В частности, Федеральным  законом от 26 ноября 1996 г. в редакции от 22 июня 1998 г. «Об обеспечении конституционных  прав граждан Российской Федерации  избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (ст. 1) установлено, что в случаях, если законодательным (представительным) органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий  порядок муниципальных выборов, то выборы проводятся в соответствии с утвержденным данным Федеральным  законом Временным положением о  проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и  выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. 

Существенное значение имеет и то обстоятельство, что  ст. 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и  права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» устанавливает, что изменения и дополнения, внесенные  в законодательство после принятия решения о назначении даты выборов, не подлежат применению в ходе назначенной  кампании. Иными словами правовой режим выборов или «правила электоральной  игры» не могут быть изменены в  процессе избирательного марафона, что  полностью отвечает принципу равенства  избирательных прав, ставит преграду на пути злоупотреблений со стороны  законодательных органов власти, даже если внешне они облечены в  легальную форму. 

Вместе с тем, при  выборах депутатов представительных органов власти существенный интерес  представляет вопрос о возможности  применения на повторных или дополнительных выборах законодательства, действовавшего при проведении основных (очередных) выборов, но отмененного или измененного  на момент назначения повторных или  дополнительных выборов. Представляется, что в подобных случаях необходимо в полном объеме руководствоваться  положением новых законодательных  актов, если в них самих не оговорен так называемый «переживающий» эффект отмененных правовых предписаний. Заметим, однако, что такие оговорки, в  целом не характерны для современного избирательного законодательства. Единственным исключением может служить Федеральный  закон от 30 марта 1999 г. «О внесении изменений  и дополнений в Федеральный закон  «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации», предусмотревший  правило, согласно которому при проведении дополнительных и повторных выборов  применяются действовавшие при  подготовке и проведении основных выборов  депутатов нормы измененного  Федерального закона, регулировавшие порядок приобретения активного  и пассивного избирательного права, выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов), создания избирательных  фондов, определения результатов  выборов. 

Необходимым условием общего порядка назначения выборов  является также опубликование принятого  решения в установленные сроки. При этом следует подчеркнуть, что  датой опубликования признается день публикации решения о назначении выборов в официальном печатном издании соответствующего органа. Если же такого печатного издания не существует, то опубликованием считается обнародование  текста принятого решения в зарегистрированных печатных или электронных средствах  массовой информации с обязательным указанием на официальный характер публикации. 

Особенности назначения различных видов выборов представляют собой специфические требования процессуального режима, не имеющие  универсального значения, а распространяющиеся на отдельные разновидности избирательных  кампаний, предусмотренные законодательством  о выборах. В Российской Федерации  принято различать следующие  юридически оформленные виды выборов: очередные выборы; досрочные выборы; выборы в порядке ротации части  депутатов либо депутатов одной  из палат представительного органа государственной власти; дополнительные выборы (выборы вместо выбывшего депутата); повторные выборы. При этом избирательные  законы, в особенности на региональном уровне, содержат целый ряд особых правил назначения различных видов  выборов. 

Единообразия в  подходах к регламентации назначения досрочных выборов, выборов в  порядке ротации и других видов  выборов не существует даже в рамках одного уровня избирательных кампаний. Так, досрочные выборы законодательных  органов власти субъектов Федерации  могут проводиться в случаях  роспуска (Иркутская область), самороспуска (Амурская область), отзыва избирателями более одной трети депутатов (Челябинская  область), проведения референдума (Красноярский край). Правом назначения даты досрочных  выборов наделен ряд органов  и должностных лиц. В частности, в Сахалинской области в случае самороспуска областная Дума одновременно обязана назначить выборы, в Красноярском крае при досрочном прекращении  полномочий Законодательного Собрания в результате проведения референдума  по инициативе губернатора на следующий  день после опубликования его  результатов выборы назначает губернатор. В различные правовые формы облекается также и принятие решения о  назначении даты досрочных выборов. В Амурской области, например, - это  специальный закон о назначении даты досрочных выборов, а в Ямало-Ненецком автономном округе - постановление  Государственной Думы автономного  округа. Аналогичная ситуация характерна для назначения дополнительных и  повторных выборов, а также выборов  в порядке ротации. Юридическая  картина принятия решения об их проведении пестрит такой дифференциацией  и разнообразием, что это требует  повышенного внимания к соблюдению особых процедурных правил, относящихся  к каждому отдельному виду избирательных  кампаний.