Жилищное законадательство в системе отраслей Российского права

Введение

Актуальность. Все отрасли российского права взаимосвязаны друг с другом в большей или меньшей степени и ни одна из них не существует автономно, сама по себе. Жилищное право является одной из отраслей единой системы российского права и представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих права физических и юридических лиц на жилые помещения, регулирующих порядок пользования жилыми помещениями и охраняющих права и законные интересы собственников, иных законных владельцев жилья. Особо тесно жилищное право связано с гражданским правом. При рассмотрении вопроса соотношения гражданского и жилищного законодательства следует учесть несколько важных моментов:

1. Конституция РФ разграничивает  гражданское и жилищное законодательство. В частности, гражданское регулируется на федеральном уровне, т. е. только РФ (ст. 71), жилищное - на уровне РФ и субъектов РФ (ст. 72);

2. Гражданское законодательство регулирует отношения, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением жилыми помещениями в случае, если это связано с экономическим оборотом. Например, право собственности в отношении жилых помещений: ст. 288 ГК РФ - собственник владеет, пользуется, распоряжается принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с его назначением. Жилищное законодательство регулирует отношения, связанные с использованием и эксплуатацией жилых помещений;

3. Жилищные отношения, которые содержатся в ГК РФ, регулируются РФ, а гражданские отношения, которые содержатся в ЖК РФ, должны соответствовать ГК РФ, если иное не указано в законе. Согласно подп. 1 п. 1 ст. 22 ГПК суды рассматривают и разрешают споры, возникающие из жилищных правоотношений. Также сохранение жилого помещения в перепланируемом состоянии возможно только по решению суда (ст. 29 ЖК). Также жилищное право связано с административным, уголовным и конституционным правами.

 Итак, цель данной работы изучить особенности жилищного права и определить его место в системе российского права. В связи с этим возникают следующие задачи:

1. Рассмотреть развитие взглядов ученых о жилищном праве.
2. Рассмотрение истории становления жилищного права;
3. Анализ современных тенденций развития жилищного права;

 Объект исследования - жилищное право.

 Предмет исследования - проблематика определения мета жилищного права в системе российского права.

Рассматриваемая тема достаточно разработана, в моей работе я буду опи-раться на труды следующих авторов: С.С. Алексеев, Г.А. Свердлык, А.Е. Тарасова, П.С. Никитюк, О.А. Красавчиков.

1. Место жилищного  права в гражданском праве  и системе российского права

Жилищное законодательство в основной его части до 1980-х  гг. включалось в состав гражданского законодательства, пока не было признано целесообразным подготовить и принять в качестве самостоятельных основополагающие жилищные законы - Основы жилищного законодательства и жилищные кодексы¹. В течение 1983-1995 гг. жилищное законодательство России развивалось отдельно от гражданского законодательства. Во вступившей в силу с 1 января 1995 г. первой части Гражданского кодекса содержатся наиболее важные нормы, связанные с осуществлением прав на жилое помещение (гл. 18 и 35 ГК РФ). Согласно статье 288 ГК РФ, собственник владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с его назначением.

Предусматривается, что жилые  помещения предназначены для  проживания граждан и что гражданин, собственник жилого помещения, может использовать его для личного проживания и проживания членов его семьи. Гражданский кодекс устанавливает также, что жилые помещения их собственники могут сдавать другим гражданам для проживания на основании договора.

Вторая часть Гражданского кодекса включает в себя главу 35 "Наем жилого помещения", посвященную  общему регулированию найма жилого помещения, при этом Кодекс "исходит  из подразделения такого найма на наем жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования и наем жилого помещения в домах (квартирах) граждан и организаций, осуществляемый, как правило, на коммерческих началах (коммерческий наем)"².

Вместе с тем в Гражданском  кодексе прямо признается самостоятельное существование жилищного законодательства как отрасли законодательства. Это вытекает из Конституции, в которой отдельно упоминаются гражданское законодательство (п. "о" ст. 71) и жилищное законодательство (п. "к" ст. 72).

Например, в статье 288 ГК РФ указано, что "перевод помещений  из жилых в нежилые производится в порядке, определяемом жилищным законодательством". В норме статьи 292 ГК РФ предусматривается: "Члены семьи собственника, проживающие в принадлежащем ему жилом помещении, имеют право пользоваться этим помещением на условиях, предусмотренных жилищным законодательством". Из этого следует, что гражданское законодательство регулирует отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилыми помещениями, лишь тогда, когда жилье становится предметом экономического оборота. Отношения собственности, вещные отношения в жилищной сфере – это области, регулируемые гражданским законодательством. В юридической литературе указывалось, что "многие законы и иные нормативные акты с равным основанием могут считаться актами как жилищного, так и гражданского законодательства. Сказанное относится и к Закону РФ "Об основах федеральной жилищной политики", и к Закону о приватизации, и к Закону РФ "О товариществах собственников жилья", и ко многим другим законам и подзаконным нормативным актам, рассчитанным как на собственно гражданские, так и на жилищные отношения. В статье 672 ГК РФ дается общее определение договора найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования.

Одновременно в Гражданском  кодексе указывается, что "договор  социального найма жилого помещения заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренных жилищным законодательством". По правилам жилищного законодательства определяется, например, пригодность жилого помещения для проживания.

Следовательно, наем жилого помещения социального использования  и другие аспекты жилищных отношений - это в основном предмет регулирования жилищного законодательства. Действие жилищного закона может быть распространено и на некоторые категории граждан (таковы правовые акты о жилищных льготах, о предоставлении служебных жилых помещений, общежитий и других специализированных жилых помещений).

Вопрос о месте жилищного  права в системе российского  права является дискуссионным уже в течение нескольких десятилетий. По этому поводу в юридической науке высказаны многочисленные и самые разнообразные точки зрения, которые можно свести к четырем основным группам.

Так, по названной проблеме одна группа ученых-юристов (Белякова А.М., Комаров В.К., Корнеев С.М), считает, что жилищное право, является институтом гражданского права³. Данная точка зрения высказана учеными до принятия Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик. Впоследствии, т.е. уже после принятия указанных Основ жилищного законодательства, такой же позиции придерживались и некоторые другие ученые. Например, В.Ф. Яковлев считает, что жилищное право "по режиму регулирования основных охватываемых им отношений (по обеспечению жильем и пользованию гражданами жилыми помещениями) должно быть квалифицировано в качестве института гражданского права"⁴. В подходе к квалификации жилищного права в качестве гражданско-правового института П.И. Седугин и В.Н. Литовкин проявляют некоторую осторожность лишь постольку, поскольку эта позиция не может претендовать на оригинальность, да она и далеко не новая. Обращение к истории науки гражданского и жилищного права позволяет напомнить: в семидесятые годы прошлого столетия ряд ученых полагал, что жилищное право является институтом права гражданского. В тот период, когда эта концепция выдвигалась, видимо, она имела право на существование, поскольку нормы гражданского права регулировали отношения по найму жилых помещений. Однако жилищное право, базирующееся на жилищном законодательстве, разрослось до объема, состоящего из собственных правовых институтов. Следовательно, едва ли было бы правильным оставаться на позиции, согласно которой жилищное право - институт гражданского права.

Другая группа ученых полагает, что жилищное право является подотраслью гражданского права. Следует отметить, что с позиций общей теории права наиболее основательное суждение о подотраслях права вообще высказал С.С. Алексеев. По его мнению, в развитых отраслях права институты нередко перерастают в укрупненные подразделения - подотрасли. Последние представляют собой такие обширные общности отраслевых институтов, в которых обособляется "своя" общая часть. Нередко крупные отрасли права, например гражданское право, выступают в современных условиях в виде соединения общей части и группы подотраслей ⁵. Некоторые ученые, анализируя ряд крупных проблем науки гражданского права, как бы попутно замечали, что в структуре гражданского права можно выделить такую подотрасль, как "жилищное право" ⁶. Так, изучая структуру и содержание Основ жилищного законодательства, а также стремясь выявить то, что составляет предмет правового регулирования названных Основ, О.А. Красавчиков пришел к выводу, согласно которому основную массу норм этого правового акта образуют нормы гражданского права. Следовательно, и Основы жилищного законодательства представляют собой Основы особого вида - подотраслевые.⁷ Хотелось бы заметить, что суждения, согласно которым жилищное право – подотрасль права гражданского, высказанные в шестидесятые и семидесятые годы прошлого столетия, видимо, были справедливы, отметить, что никому еще ни с общетеоретических, ни с гражданско-правовых позиций не удалось доказать, какой механизм перерастания правовых (гражданско-правовых) институтов в подотрасли права и каков должен быть вес той "критической массы законодательства", чтобы полагать завершенным указанное перерастание. С учетом этого, а главное, и с позиций современных реалий мы не можем согласиться с тем, что современное жилищное право является подотраслью права гражданского. Если, весьма условно, исходить из количества нормативных жилищно-правовых актов, то есть все основания полагать, что в этом смысле жилищное право "переросло" любую подотрасль гражданского права и весьма серьезно может конкурировать с самим гражданским правом ⁸.

Третья группа ученых трактует жилищное право как самостоятельную  отрасль системы права. Наиболее решительно этот взгляд отстаивал П.С. Никитюк. Он еще в 1977 году высказал предположение о том, что жилищное право может стать самостоятельной отраслью права лишь тогда, когда будут органичные кодификационные нормативные акты типа Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и республиканские жилищные кодексы. С принятием Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, а также жилищных кодексов союзных республик жилищное право, как утверждает Никитюк П.С., становится самостоятельной отраслью права ⁹.

По мнению Тарасовой А.Е. развитие жилищного законодательства РФ отражает тенденцию формирования жилищного права как самостоятельной целостной отрасли права в системе права РФ, а не просто как комплексного образования. В предмет регулирования жилищного права включаются такие отношения, которые нельзя отнести к предмету, например, гражданского или административного права в чистом виде. Эти отношения имеют смешанную (но не комплексную) либо сложную природу, с учетом которой механически разделить гражданско-правовые и административные отношения невозможно¹⁰.

В частности, такими отношениями  являются отношения по предоставлению жилых помещений по договору социального найма гражданам, нуждающимся в жилье, и отношения по пользованию этими помещениями; отношения в сфере управления многоквартирными домами. В неразрывном единстве элементы гражданско-правовых отношений (диспозитивные начала), административно-правовых и иных публичных отношений (императивные начала) присутствуют в отмеченных и иных разновидностях жилищных отношений.

Одной из основных проблем  в понимании жилищного права  как самостоятельной отрасли является соотношение предметов регулирования жилищного права и гражданского права, в частности в области отношений собственности. С одной стороны, попытка законодателя в новом ЖК РФ заявить о самостоятельности жилищного права как отрасли права является весьма заметной, что подкрепляется выделением принципов жилищного права, аналогии не только закона, но и права. Причем законодатель, допуская аналогию гражданского законодательства, аналогию гражданского права при пробелах в правовом регулировании жилищных отношений не предусматривает (ст. 7 ЖК РФ).

С другой стороны, перечисление видов жилищных отношений без  определения их понятия или признаков, а также не согласованное между  собой закрепление отношений собственности (или их части) в числе жилищных, невключение целого ряда отношений в области жилья в ст. 4 ЖК РФ свидетельствуют об отсутствии четкого доктринального понимания жилищного права, его предмета. Этот недостаток обнаруживается и в судебной практике, а также в ее попытках самостоятельно восполнять существующие неясности в области соотношения гражданского и жилищного права¹¹.

И наконец, четвертая группа ученых считает, что жилищное право - комплексная отрасль права. Это мнение было высказано еще в пятидесятые годы прошлого столетия. Так, В.К. Райхер, глубоко обосновавший страховое право в качестве комплексной отрасли права, как бы попутно утверждал, что и жилищное право является комплексной отраслью права ¹². Комплексные отрасли права, как полагал их основоположник В.К. Райхер, будучи разнородными по своему нормативному содержанию, имеют известное предметное единство. "Такая область права, - указывает В.К. Райхер, - с одной стороны, состоит из элементов, относящихся к различным предметам правового регулирования, к различным отраслям права (гражданскому праву, административному праву и т.д.), и в этом смысле имеет слаженный, комплексный характер. Но, с другой стороны, такая область права обладает единством уже в другом аспекте взятого по другому признаку очерченного предмета правового регулирования и в этом смысле является внутренне единой, несмотря на всю свою комплексность структуры, отраслью права" ¹³. Без какой-либо дополнительной аргументации и доказательств по существу, в обоснование наличия комплексной отрасли жилищного права С.М. Корнеев полагал, что было бы "наиболее правильно считать, что жилищное право является комплексной отраслью права, которая базируется на комплексной отрасли законодательства - жилищном законодательстве" . Здесь С.М. Корнеев солидаризируется с В.П. Грибановым, который, анализируя структуру Основ жилищного законодательства, пришел к выводу: жилищное законодательство - комплексное законодательство ¹⁴.

Жилищное право - это комплексная  отрасль, в которой объединены нормы  и правовые институты гражданского (большая часть норм), административного и других отраслей права. Так, С.С. Алексеев в книге "Теория права", используя системный подход к структурному анализу, приходит к выводу о существовании определенной иерархии в строении правовой материи, различных уровней в системе права и, в частности, выделяет в правовой системе вторичные образования - комплексные отрасли права. Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы, составляющие комплексную отрасль, как бы определены "по двум адресам".

 Во-первых, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного); во-вторых, будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, вместе с тем входят во вторичную правовую структуру - так называемую комплексную отрасль права.

Понятие "жилищное право" в широком смысле сформулировано на базе содержания и смысла жилищных законов - Жилищного кодекса России, законов об основах жилищной политики, о приватизации и других, в которых жилищные отношения как предмет жилищного права охватывают все разнообразные виды жилищных отношений, а не только отношения пользования жилыми помещениями. Жилищное право заимствует методы правового регулирования, используемые в других, основных отраслях права. Например, для отношений пользования жилыми помещениями характерен гражданско-правовой метод (с использованием административно-правовых средств); для отношений распределения (предоставление) жилья, управления жилищным фондом, других отношений организационного, управленческого характера - метод административного права (метод власти- подчинения). Вместе с тем жилищное право - это не механическая совокупность разнообразных правовых норм. В процессе кодификации жилищно-правовой материал был не просто систематизировано изложен в законах и Жилищном кодексе, а переработан и обогатил содержание правовых норм, восполнил пробелы в праве, ввел в юридическую ткань новые, особые системные нормативно-правовые обобщения (в том числе понятие "жилищные отношения"), что позволило создать относительно самостоятельное комплексное правовое образование.