Субъекты РФ: виды и правовой статус

Особую область совместного ведения России и субъектов составляют  внешние  сношения,  где  общей  заботой являются  координация международных    и    внешнеэкономических   связей    субъектов,    выполнение международных договоров России[24].

Помимо этого, существуют предметы исключительного ведения субъектов Федерации. Данные полномочия также можно подразделить на три группы:

    в области государственного строительства;

    в области экономики и культуры;

    в   области   охраны   всех   форм   собственности,   государственного порядка.

В области государственного строительства в исключительном ведении находится принятие конституции, конституционных уставов, внесение в них изменений, контроль за их выполнением. Также принятие законодательства субъектов Федерации, установление порядка организации и деятельности республиканских, региональных и местных органов власти, основ местного самоуправления, а также взаимоотношений государственных органов с общественными организациями. Безусловно, к исключительному ведению, как уже говорилось выше относится административно-территориальное устройство региона, изменения его границ, за исключением внешних.

В области экономики и культуры субъекты самостоятельно утверждают программы экономического и социального развития, разрабатывают свой бюджет, валютный фонд, осуществляют контроль за их выполнением. Помимо того, устанавливают налоги, учреждают и ликвидируют банки соответствующего субъекта, осуществляют управление предприятиями государственной собственности.

В области охраны всех форм собственности и государственного порядка в исключительном ведении субъектов находится организация референдумов и внешнеэкономическая деятельность.

3

5. Коллизии между субъектами и Федерацией, порядок их разрешения

Понятие «коллизия» имеет несколько значений. В социологии коллизия — это столкновение противоположных сил, стремлений, интересов в области человеческих отношений. В праве коллизия (лат. collisio — столкновение) — расхождение или противоречие между нормативно-правовыми актами, регулирующими одни и те же или смежные правоотношения, а также между компетенцией органов власти. В том или ином случае, данный термин означает столкновение, расхождение, противоречие.

Россия, как уже отмечалось выше, федерация со сложным субъектным составом, с огромным числом проживающих на ее территории наций и различных этносов. Несомненно, между ними в определенные времена возникают столкновения, расхождения во взглядах, как на уровне отдельно взятых национальных меньшинств, так и на государственном, т.е. непосредственно между субъектами и Федерацией. Данные коллизии выявляют, в целом, проблемы российского федерализма.

В начале становления российского федерализма были коллизии в области законодательства, однако постепенно парламенты субъектов привели свои конституции в соответствие с Конституцией Федерации. Безусловно, в случае правовой коллизии между федеральными нормативно-правовыми актами и региональными, применяются федеральные, а органы субъекта РФ, принявшие акт, противоречащий федеральному законодательству, несет конституционную ответственность. При коллизиях в области разграничения предметов ведения и полномочий, а также для разрешения иных разногласий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также между самими субъектам в соответствии со ст. 85 Конституции РФ Президент может применить согласительные процедуры. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение суда.

Хотелось бы, более подробно остановиться на коллизиях в российском федерализме. Перечислим самые основные из них.

Во-первых, в основу современного российского федерализма заложена «родовая травма» - противоречие между договорным порядком создания РФ и
принципами государственного суверенитета, территориальной целостности
страны. Федеративный договор и двусторонние договоры о разграничении
полномочий нельзя возводить в абсолют, заявлять об их приоритетности в
сравнении с Конституцией РФ.

Во-вторых, противоречие между административным и этнотерриториальным принципами устройства РФ. 6 видов субъектов федерации, да еще и уникальный «матрешечный федерализм» в случае автономных округов неэффективны.

В-третьих, противоречия между юридически закрепленной симметрией и реальной политической асимметрией статусов регионов РФ. Попытки повысить реальный уровень полномочий областей и краев до уровня республик чреваты распадом государства. Следует поэтапно и законными методами вводить равенство полномочий и предметов ведения.

В-четвертых, противоречия между демократическим идеалом представительства интересов и практикой формирования ветвей федеральной власти. Нынешний состав Совета Федерации отражает в первую очередь интересы экстерриториальных финансово-промышленных корпораций. Следует перейти к прямым альтернативным тайным выборам членов Совета Федерации. Это значительно повысит роль Совета Федерации в законотворчестве, усилит контрольные функции СФ в отношении других ветвей и институтов власти.

Вызывает сомнение о целесообразности сохранения института президента республики в составе РФ. Это - рудимент «волны суверенитетов» начала 1990-х гг., чреватый новыми поползновениями к конфедерализму. Можно   было   бы   ввести   корректное   наименование   «глава   республики», ограничить полномочия соответствующих институтов, дабы остановить складывание во многих регионах ультрапрезидентских форм правления.

Наконец, преобразования во время президентства В. В. Путина создали новое противоречие: между Конституцией РФ и практикой полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Статус округов конституционно не определялся. Предстоит решить, что это: макрорегиональный уровень власти, временные координационные органы, «око государство»? Кандидат политических наук, доцент кафедры политологии Балтийского государственного технического университета «Военмех» Баранов Н. А. полагает, что полезно будет определить статус федеральных округов как субъектов федерации «первого порядка». Это потребует отчетливо разграничить полномочия и предметы ведения между округами и «старыми» субъектами РФ, уточнить количество и границы территориальных единиц. Нарезка федеральных округов краткосрочна и неудачна. По мнению Баранова Н. А. желательно создать 1215 округов на основе бывших экономических регионов. Они могли бы иметь в подчинении 4060 укрупненных субъектов федерации «второго уровня»[25]. Главное в предложенной схеме снизить риск сепаратизма федеральных округов, выровнять статусы республик и нынешних краев и областей.

Ко всему прочему существует проблема национальной политики государства: сохраняется этнический, точнее этноконфессиональный сепаратизм, по старой традиции распространяется трактовка государственности республик как формы самоопределения «титульной» нации. В условиях, когда границы расселения народов далеко не совпадают с границами субъектов Федерации, такого рода этнизация, с соответствующим распределением властных полномочий, подбором кадров, формированием трудовых коллективов и т.д., ведет зачастую к национальной и клановой солидарности, усиливает межэтническую напряженность. Также в последнее время произошла актуализация   так   называемой   «русской   проблемы».   С   точки   зрения   ее воздействия на федерализм необходимо отметить следующие ее проявления. Первое - это ухудшение общего психологического самочувствия русских, ослабление их традиционной межэтнической толерантности и усиление проявлений ксенофобии, а также опасность использования подобных настроений экстремистскими националистическими группами. Второе -продолжающийся отток русского населения из большинства республик Федерации, нарушающий сложившийся баланс этнополитических сил.

Каковы же перспективы российского федерализма в ракурсе выявленных противоречий? Прав российский политический деятель, филолог Захаров А. А.: «Подлинный «дистиллированный» федерализм в России невозможен: страна не готова к нему в силу исторической наследственности, почти полностью исключающей ключевые компоненты федерального этноса»[26]. Значит, нам суждено пережить затяжные процессы становления своеобразного российского федерализма. Такой федерализм будет иметь несовершенные черты и даст уклон в сторону «государства автономий».

Найти созидательный выход из этого лабиринта противоречий крайне сложно, но необходимо для того, чтобы Россия сохранила единство и статус равноправной участницы мирового политического сообщества в век глобализации.

При решении вопроса асимметрии стоит особо подчеркнуть, что республики в составе РФ являются такими же субъектами федерации, как и края, области, города федерального значения. Их компетенция, на наш взгляд, должна быть «выровнена» на средне-региональном уровне.

Для решения проблем национальной политики заслуживает внимания интеграционный подход, предлагающий снятие «многонациональности» как проблемы путем реорганизации идеи «выведения этноса из политики» с одновременным разнесением полномочий с уровня субъектов Федерации на более высокий и более низкий уровни. Так, перенос властных функций «наверх», в округа должен сопровождаться параллельным укреплением местного самоуправления, превращению местного уровня власти в реальную альтернативу псевдо этническим «удельным княжествам». Ключевым фактором, который может обеспечить единство страны является обеспечение равных условий жизни граждан вне зависимости от места их проживания, относительно равного распределения по регионам общероссийских стандартов качества жизни. Также, считаем необходимым, сформировать идеологию приоритета прав личности перед правами всех надличностных социальных структур и прав гражданского общества перед правами государства, единство патриотизма и интернационализма, освобожденного от социально-классового содержания и наполненного идеалами и ценностями гражданского общества.

В целом, на сегодняшний день относительно субъектов государство проводит политику централизации власти в регионах, произошло реформирование ельцинской модели федерализма, когда региональные руководители игнорировали федеральное законодательство, устанавливали контроль над территориальными отделениями федеральных министерств и ведомств, подчиняли себе местные законодательные собрания, требовали все больших привилегий для своих территорий и все большей независимости от Центра. Все это вело к потере управляемости государством, подрывало единство общенационального экономического и правового пространства.

Однако, новый президент - В. В. Путин, пользуясь широкой общественной   поддержкой   и   консолидированным   ресурсом   федеральной власти, провел целый ряд действенных мер, направленных на ослабление и подчинение региональных политико-бюрократических структур. Реформы, включавшие в себя создание федеральных округов, изменение принципов формирования верхней палаты парламента, усиление механизмов федерального принуждения, переход к фактическому назначению глав регионов, объединение субъектов, усилили политико-административный потенциал Центра, расширили возможности федеральной власти эффективно воздействовать на региональные социально-политические процессы, уменьшили экономический и правовой сепаратизм российских территорий, ослабили позиции региональных элит, сократили возможности их влияния на формирование федеральной политики и обеспечили встраивание региональных политико-административных групп в президентскую властно-управленческую вертикаль. Происходит дальнейшая политика в области унификации государства, и сокращение «привилегий» у республик в составе РФ. Так, Государственная Дума приняла в 2010 году в первом чтении поправки в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"[27], запрещающий с 2015 года высшим руководителям регионов называться президентами. Объединение субъектов происходит таким образом, чтобы национально-территориальные образования, соединившись с иными субъектами, образовывали в итоге государственно-территориальное образование. Важным фактором в укрупнении субъектов, помимо социально-экономических, является этнический фактор, который может оказать существенное влияние на стратегию совершенствования субъектного состава. Не исключается вероятность объединения и государственно-правовых образований (республик) с другими субъектами, при этом будет происходить стремление к ликвидации в именовании нового субъекта названия какой-либо нации.

Данные реформы должны привести к унификации государства, объединить общество в единое целое, и как следствие ликвидировать сепаратистские настроения в государстве.

Заключение

В России сложилась специфическая федеративная система, которой присущи следующие черты:

    смешанный этнотерриториальный характер построения федерации, чреватый этноконфликтами;

    асимметричность масштабов федеральных единиц и, соответственно, неравный вес голосов проживающего в них населения;

    неравенство статусов субъектов федерации (различия между республиками и другими субъектами, наличие субъектов федерации, входящих одновременно в состав других субъектов);

    экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни и труда граждан, по степени эффективности социальной инфраструктуры, по удельному весу и роли демократических институтов и процедур, по уровню политической активности и характеру политических предпочтений электората;

    дотационность большинства субъектов федерации, а, следовательно, их зависимость от субвенций федеральной власти;

    авторитаризм региональных элит, меньший, чем в центре, контроль за их деятельностью со стороны гражданского общества и правовых институтов;

    неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда личные качества главы региона и его персональные связи в центре во многом определяют отношение федеральных властей к региону и тем самым - социальное и экономическое положение проживающих в нем граждан.

Учет перечисленных особенностей российского федерализма представляет собой непременное условие позитивного решения проблем, связанных с совершенствованием взаимоотношений центр - регионы в публичной сфере, а также говорит о необходимости унитаризации страны.

В сегодняшнем виде российский федерализм по-прежнему не соответствует классической модели федеративного государства. Однако представляется весьма преждевременным утверждать, что федерализм как таковой перестает существовать в Российской Федерации. В России федеративное государство образовывалось не снизу вверх, не путем наделения субъектами центра полномочиями, а как раз наоборот - путем дарования центром некоторых прав, свобод и автономии субъектам Федерации. Но, учитывая, что Россия отчасти национально-территориальная Федерация, а вернее, смешанный тип, о чем было сказано выше, то множество проблем породило желание националистически и сепаратистки настроенных элит взять максимум суверенитета вплоть до отделения от России.