Субъекты РФ: виды и правовой статус

В 1999 г. принят федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации"[6]. Согласно ему субъекты РФ могут осуществлять связи с субъектами федераций иностранных государств и их административно-территориальными образованиями. С согласия Правительства РФ они могут осуществлять такие связи и с органами иностранных государств. Они вправе заключать соответствующие соглашения, но процедуру соглашений определяют органы РФ, в частности Министерство иностранных дел, именно оно регистрирует эти соглашения. Они не являются международными договорами, федеральные органы не несут ответственности по ним, кроме соглашений с иностранными государствами, заключенными с разрешения Правительства РФ. Субъекты РФ могут по согласованию с МИД России иметь свои представительства за рубежом. Такие представительства не обладают статусом дипломатических представительств, информация об их деятельности должна представляться органам РФ. Соглашения субъекта с зарубежными субъектами федерации (административно-территориальными единицами) может быть оспорено органами РФ в суде. До решения суда Федерация вправе приостанавливать такие соглашения.

Особенностью субъектного состава современной РФ также является вхождение одного или нескольких субъектов РФ в состав территории другого субъекта. Сегодня из 4 автономных округов только Чукотский АО входит в состав РФ непосредственно. Остальные три округа находятся в пределах границ краев или областей. Так, в состав Тюменской области входят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, в состав Архангельской области - Ненецкий автономный округ.

Наряду с общими признаками в правовом положении различных субъектов РФ есть свои особенности, о которых речь пойдет в следующей главе.

Таким образом, субъекты федерации имеют общие черты, исходя из равенства их конституционно-правового статуса. Они являются, по сути, не имеющими суверенитета квази-государственными образованиями со своими органами государственной власти, полномочиями, символикой и материально-технической базой.

3

2. Виды субъектов РФ и их характеристика

В советских конституциях понятие «субъект федерации» не использовалось, хотя имеются некоторые основания считать, что в скрытом виде оно все же в них было дано. Долгое время не было ясности по вопросу, кто же является субъектом РСФСР как федеративного государства. Одни считали, что ими являются республики в составе РСФСР (авто­номные республики). Другие склонялись к тому, чтобы считать таковыми также автономные единицы - автономные области (до 1991 г. их было пять - Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская, Хакасская и Еврейская, теперь осталась лишь Еврейская, остальные преобразованы в республики в составе РФ), а также автономные округа. Наконец, возникла идея считать субъектами Федерации и крупные территориальные единицы, вхо­дящие в РСФСР, - края, области и города республиканского подчинения (Москву и Ленинград (Санкт-Петербург)), которые впоследствии стали именоваться городами федерального значения[7]. В результате в Конституции РФ 1993 года получил закрепление подход, по которому статус субъекта РФ получили не только государственно-правовые образования, но и государственно-территориальные, а также национально-территориальные административные образования.

Таким образом, на сегодняшний день в РФ существуют государственно-правовые (республики), государственно-территориальные (края, области, города федерального значения) и национально-территориальные (автономные округа, автономная область) образования в качестве субъектов[8]. Рассмотрим каждый вид по отдельности.

Республики в составе РФ.

Конституционный статус республики в составе федерации определяется Конституцией РФ и конституцией соответствующей республики. Всего в РФ 21 республика согласно статье 65 Основного закона РФ.

Республики неодинаковы по размерам территории, численности населения, его национальному составу, экономическому потенциалу и т.д. Республика Бурятия в 44 раза превосходит по размерам территорию Северной Осетии. Население Башкортостана в 16 раз превышает население Тывы. В 18 республиках из 21 русских абсолютное большинство, в трех - относительное. Многие республики имеют развитую промышленность, некоторые продолжают оставаться в основном сельскохозяйственными, дотационными республиками, живущими на средства федерального бюджета[9]. Однако все эти различия не влияют на конституционно-правовой статус республик в составе РФ, на объем их полномочий, на юридически равные отношения с Федерацией.

Республики, как субъекты Федерации, имеют ряд особенностей. В    отличие от других субъектов республики признаются государствами, обладающими всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, за исключением полномочий, которые находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Однако власть в этих государствах не является суверенной, республики самостоятельны только в рамках, установленных федеральной Конституцией. Правда, в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г.[10] говорится о "суверенных республиках", но в Конституции РФ 1993 г. при характеристике республик такого определения нет. Это словосочетание используется во втором разделе Конституции РФ в связи с воспроизведением заголовка Федеративного договора 1992 г., но Конституция устанавливает, что Федеративный договор действует только в части, соответствующей ее положениям. Между тем, в некоторых конституциях республик, в основном принятых до вступления в силу Конституции РФ 1993 г, говорилось о суверенитете республик, о статусе суверенного государства (Башкортостан, Татарстан, и др.). В последующем данные нормы Конституционным Судом РФ были признаны противоречащими Конституции РФ и изменены парламентами соответствующих республик.

Каждая республика обеспечивает свою территориальную целостность. Границы между республиками и другими субъектами являются административными.    Они    отнюдь    не    всегда    являются    историческими границами коренных народов, как об этом говорится в некоторых конституциях республик. Происходившая при советской власти перекройка таких границ имела административный характер, иногда была произвольной (особенно на Северном Кавказе)[11]. Внешняя граница республики является одновременно Государственной границей РФ. Ее режим определяется исключительно законами Федерации и международными договорами РФ с иностранными государствами. Территория республики, как и территории других субъектов РФ, не может быть изменена без ее согласия, а границы между субъектами изменяются только с их взаимного согласия. В конституциях республик иногда устанавливаются формы волеизъявления народа республики на изменение ее территории, например, путем проведения референдума.

В отличие от других субъектов Федерации республика имеет свою конституцию и свою конституционно-правовую систему. Конституции принимаются республиками самостоятельно, по процедуре, определенной самими республиками, и не нуждаются в утверждении органами государственной власти РФ. Помимо конституции правовая система республики включает республиканские законы, другие нормативные акты республики, изданные в пределах ее компетенции (в том числе акты президентов республик, чего нет в других субъектах РФ), договоры республик с РФ, договоры республик с зарубежными странами (неполитического характера), другие акты.

Каждая республика имеет свой законодательный орган - парламент, своё правительство, Верховный суд и Высший арбитражный суд. Многие республики имеют свой Конституционный суд. Систему органов прокуратуры в республику возглавляет прокурор республики, подчинённый Генеральному прокурору РФ.

Еще одной отличительной особенностью является то, что согласно Основному закону РФ республика вправе устанавливать свой государственный язык. Такого права нет у других субъектов, в том числе создаваемых с учетом этнического признака. Поскольку русский язык является государственным языком всей Федерации, то конституции республик обычно говорят о двух государственных языках: русском и языке той нации, которая дала имя республике. Вместе с тем, республики гарантируют всем народам, проживающим на их территории, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.

Государственная символика данных субъектов отражает национально-историческую символику народа. Например, на гербе Республики Татарстан изображен белый барс, это не значит, что в Поволжье когда-то водились барсы, это показывает причастность татар к тюркской этнической группе, которые пришли с Азии, где как раз и водились в свое время барсы[12]. Республики также вправе учреждать свои почетные звания и государственные награды.

Республики обладают международной правосубъектностью, могут быть участниками международных отношений и внешнеэкономических связей, могут заключать договоры с иностранными государствами, участвовать в деятельности международных организаций. Такие полномочия принадлежат и другим субъектам РФ, но именно республики толкуют их наиболее широко. Иногда в их конституциях говорится и о консульских и даже дипломатических представительствах. На деле, международная правосубъектность республик может осуществляться лишь в определенных рамках, не может противоречить законодательству РФ.

Края, области, города федерального значения в составе РФ.

Сейчас в качестве субъектов в состав России входят, 9 краев, 46 областей и 2 города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Они являются государственно-территориальными образованиями, которым в соответствии с Конституцией придан статус субъектов РФ.

Статус данных субъектов определяется Конституцией РФ, Федеративным договором от 31 марта 1992 г., включающим в себя Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов федерального значения, а также другими федеральными актами.

Являясь субъектами РФ, края, области и города федерального значения обладают определенной учредительной властью. Они вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.

Наподобие конституций республик в данных субъектах принимаются уставы. Устав закрепляет конституционно-правовой статус данных субъектов, организацию государственной власти, порядок нормотворческой деятельности, административно-территориальное деление и организацию местного самоуправления.

Каждый край, область, город федерального значения образуют органы представительной, исполнительной и судебной власти, которые действуют на основе Конституции РФ, а также уставов данных субъектов.

Статус края, области, города федерального значения может быть изменен только по взаимному согласию РФ и соответствующего субъекта. В некоторых уставах краев и областей устанавливается порядок изменения их статуса. Так, по Государственному Уставу Краснодарского края[13] лишение его статуса субъекта РФ или придание ему статуса иного субъекта РФ возможно только на основе Конституции РФ и Федеративного договора при условии одобрения соответствующего решения на краевом референдуме. Края и области, наподобие столиц в республиках, имеют свои административные центры.

Определенными особенностями характеризуется статус такого субъекта РФ, как Москва, являющегося столицей России. 15 апреля 1993 г. был принят Закон РФ "О статусе столицы РФ"[14]. Органы государственной власти города Москвы в связи с осуществлением функций столицы предоставляют федеральным органам, органам государственной власти субъектов РФ, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в РФ земельные участки и помещения, обеспечивают условия для проведения мероприятий, участвуют в содержании и развитии систем связи и т.п. Затраты Москвы, связанные с осуществлением ею функций столицы, полностью компенсируются за счет субвенций из бюджета РФ. за счет платежей за предоставляемые городом услуги, вносимых федеральными органами государственной власти, представительствами республик в составе РФ, иными субъектами РФ, а также дипломатическими представительствами иностранных государств в РФ[15].

В остальном же, характеристика данных субъектов совпадает с общими чертами остальных субъектов РФ, о которых было сказано выше.

Автономные округа и автономная область в составе РФ.

В РФ входят 1 автономная область (Еврейская автономная область) и 4 автономных округов (Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский, Ямало-Ненецкий). Они невелики по численности населения, хотя некоторые из них имеют значительную территорию. В отличие от большинства областей и краев - это национально-территориальные образования. В отличие от русскоязычных краев и областей они созданы с учетом национального состава населения. Что касается автономной области, то ее сохранение является скорее данью традиции, поскольку еврейского населения в ней почти нет. По численности и структуре населения все округа невелики и многонациональны. Наибольший удельный вес коренной национальности в Ненецком АО (16,5%), наименьший — в Ханты-Мансийском (1,4%)[16].

Правовое положение автономных округов в известной мере противоречиво. С одной стороны, автономный округ, может входить в состав края или области. С другой, округ, как и край, и область, рассматривается Конституцией как равноправный субъект РФ. Основной закон РФ предусматривает, что отношения таких округов могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, края или области. Договорная форма отношений не устраняет в полной мере разногласий в отношении того, является ли территория округа частью территории области (края) или нет, из чего следует решение вопроса о пределах властвования органов государственной власти области (края).

Положение автономных округов неодинаково. В 1990 г. им было предоставлено право самостоятельно решить остаться в крае, области или непосредственно войти в состав Федерации в качестве субъекта. Этим правом в 1992 г. воспользовался Чукотский АО, выделившийся из Магаданской области. Остальные автономные округа теперь воспользоваться этим правом в одностороннем порядке не могут, поскольку Конституция РФ устанавливает, что границы между субъектами РФ изменяются только с их взаимного согласия. Такая ситуация создает определенное неравенство между автономными округами.

3. Порядок принятия в РФ, образование в составе РФ и изменение статуса субъекта РФ

В печати отмечалось, что Сунженский районный суд принял решение, по которому к 26 сентября 2001 года часть территории Республики Северной Осетии - Алания должна перейти под юрисдикцию Республики Ингушетия[17]. Это решение суда породило конфликт, и он далеко не один в стране. По некоторым данным, в России "созревают" более нескольких десятков территориальных споров. Возникает вопрос: «возможны ли изменения в составе субъектов Российской Федерации?»