Сравнительная характеристика Конституций Германии 1871 и 1919годов

1871 года

1919 года (Веймарская)

Надзору со стороны империи и ее законодательству подлежат следующие

моменты:

- Определения,  касающиеся свободы переселения,  отношений к месту рождения  и месту жительства, права гражданства, паспортов, полиции, иностранцев, а так же касающиеся ремесла и страхования, сверх того определения о колонизации и о переселении в иностранные, негерманские земли.

- Законодательство  таможенное и торговое и установление  налогов, необходимых для нужд империи.

- общие  определения о банках

- патенты  на изобретения

- охрана  авторской собственности

- организация  общей защиты германской торговли

- железные  дороги и пути сообщения

- почта  и телеграф

- общее  законодательство в гражданском  праве, уголовное право и судопроизводство

- армия  и военный флот империи

-  Монархическая  власть не легко поддается  ограничениям, хотя в конституции  было записано, что имперские  законы имеют преимущество перед  законами областными и что  «надзору империи и ее законодательству принадлежит общее законодательство в гражданском праве, уголовное право  и судопроизводство» (ст.4 в ред. 1873г., принятая после троекратного, начиная с 1871г., обсуждения полномочий законодательного собрания империи)

- монархическая  организация сохраняла крайнюю  неравномерность могущества отдельных  государств и привела к тому, что империя была оформлена  как договорной союз. В преамбуле  в связи с этим говорилось, что прусский король от имени  Северо-германского союза и еще ряд монархов заключают «вечный союз для защиты союзной территории и применяемого на ее протяжении права, а так же для

обеспечения благосостояния немецкого народа. Этот союз будет именоваться Германской империей» 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Пруссия                                       Саксония        Бавария                                                                                                                                                                                                          

     17                Бавария 4 4

                              6

             Баден Гессен

Мекленбург-Шверин                          3                         3

      2   Брауншвейк

              21 
 
 
 
 
 

Необходим-

мо решение 

союзного  со-

вета  при  

Особое  место Пруссии в Германской империи  определялось и тем, что президентство  в Союзе закреплялось за прусским королем, получившим название Германского императора. Он обладал по Конституции обширнейшими полномочиями. Являясь главой исполнительной власти, он назначал должностных лиц империи, и прежде всего канцлера. Ему принадлежало право созывать, закрывать и распускать Союзный совет и Рейхстаг,  а также право «разработки

и публикации»  имперских законов и надзора  за их исполнением. Ряд важнейших  своих полномочий он осуществлял  с согласия Союзного совета: объявление войны и мира, заключение договоров, проведение экзекуций в отношении  государств, не выполняющих своих союзных

обязанностей, и пр.

Представление о роли императора в конституционном  механизме было бы неполным без выяснения  положения имперского канцлера, воплощавшего в своем лице правительство империи, должность которого традиционно заменял министр-президент Пруссии¹, и более того, бессменно с 1862 по 1890г. - Отто фон Бисмарк, одна из

крупнейших  политических фигур Германии 19 века.

Канцлер был не только единственным имперским  министром, но и председателем бундесрата. Его голос был решающим в верхней  палате при равенстве голосов (§ 3, ст.7, разд. 3), если он выступал «за сохранение существующих предписаний и установлений», касающихся административных положений, регулирующих исполнение общего законодательства о таможенных тарифах, о ряде важнейших косвенных налогов (гл.6, ст.37), а также, если в бундестаге не достигалось соглашения по военным вопросам. И более того, если общие расходы империи не покрывались соответствующими налогами и пошлинами, он имел право назначать взносы с имперских государств для пополнения имперского бюджета (гл.12, ст.700.

Конституция не знала принципа «ответственное правительство», ставшего лозунгом либеральной буржуазии, выступившей против «мнимого конституционализма»  Германской империи, за парламентскую  монархию Вестминстерской модели. На исполнительную власть по Конституции фактически не возлагалось никакой ответственности. Почти самодержавная власть германского императора должна была сдерживаться лишь правом канцлера на контрасигнатуру. Но при подписании военных приказов, объявлении войны, заключении мира, в вопросах командования армией и флотом император не был связан контрасигнатурой канцлера. Канцлер также должен был ежегодно представлять Союзному совету и рейхстагу отчет о расходах (12,72), но сместить его с должности мог только император, что превращало эту ответственность в функцию.

Бесконтрольность  императора и канцлера опиралась  на значительные контрольные полномочия бундесрата с его прусским большинством. В Конституции при всей широте императорских полномочий даже не ставился вопрос о вето кайзера в законодательном процессе. В этом для правительства не было необходимости. Вето было прерогативой всегда послушного бундесрата.

Конституция не провозглашала даже формально  принципа «народного суверенитета», который  приходил в полное противоречие с консервативными представлениями правящих кругов (и в значительной мере массового сознания) о государственной власти монарха, воля которого является высшей. От имени императора осуществлялась и исполнительная, и законодательная власть, определялась компетенция государственных учреждений и должностных лиц.

Рейхстаг, нижняя палата, создаваемая на основе «всеобщих выборов с тайной подачей голосов», находился под контролем императора. Он обладал значительно меньшими полномочиями, чем бундесрат. Ни один закон, принятый рейхстагом не мог увидеть свет без утверждения бундестагом (гл.3, ст.7), которому предоставлялись также полномочия на издание административных предписаний и инструкций, необходимых для проведения в жизнь имперских законов, как право роспуска рейхстага при согласии императора (гл.5, ст.23), разрешения конфликтов между землями с правом определять необходимость применения мер принуждения (экзекуции) к союзным государствам (гл.4, ст.190. Формально «всеобщее избирательное право» также не было всеобщим при высоком возрастном цензе (в 25 лет), при лишении избирательного права лиц, пользующихся помощью для бедных, ограниченных в гражданских и политических прав по суду, «нижних чинов войска и флота, находящихся на службе» и пр.

Бурные  споры при создании конституции вызвал вопрос о вознаграждении депутатов. Победила точка зрения Бисмарка, что члены рейхстага на должны получать за свою работу «никакого жалования или вознаграждения» (гл.5, ст.32).

Конституционный механизм Германской империи создавался для наиболее эффективного решения под руководством Пруссии сложных внутри- и внешнеполитических задач, главным образом с помощью военной силы. В Конституции нет ни декларации, ни главы, посвященной правам и свободам немцев. Вместе с тем самая обширная глава 11 посвящена «военному делу империи», в которой закрепляются всеобщая воинская обязанность (ст.5,7) при принадлежности каждого немца в течение 7 лет (по общему правилу- с 20 до 28 лет) к составу армии, (ст.59), требование немедленного введения по всей империи прусского военного законодательства и подготовки всеобщего имперского военного закона с целью создания единой германской армии, «подчиненный императору, безусловно следующей его приказу» (ст.64), право императора назначать, увольнять, перемещать всех высших чинов, использовать армию для полицейских целей (ст.66) и объявлять любую сезонную территорию на военном положении, если что-либо «угрожает общественной безопасности» (ст.68) и пр. 
 
 
 

«Германский народ, единый в своих племенах и  одушевленный намерением обновить и  упрочнить державу на началах  свободы и  справедливости, послужить  делу внутреннего и внешнего мира и способствовать общественному  прогресс, начертал дл себя эту Конституцию». 
 
 

Бывшие  союзные государства получили название земель, а своеобразная верхняя палата имперского парламента была названа не бундесратом (Союзным советом), а рейхсратом (Имперским советом).

Земли имели свои законодательные органы-ландтаги и конституции, которые должны были закрепить, согласно ст.17 Веймарской конституции, республиканскую форму правления и всеобщее, равное прямое избирательное право при тайном голосовании.

Пара  земель были значительно ограничены в области законодательства и  финансовой сфере. В ст. 6-12 Конституции  предусматривался сложный порядок  распределения законодательных  прав между империей и землями, основанный на главном принципе – имперское право имеет преимущество перед правом земель (ст.15).

Ряд сфер общественной жизни – внешние  отношения, гражданство, таможенное, почтовое и телеграфное дело, устройство обороны  и другие – регулировался исключительно  законодательством империи (ст.6). Гражданское уголовное право, судопроизводство, печать, союзы, собрания, торговля, промышленность, горное дело и др. – были отнесены преимущественно к законодательству империи (ст.7). Земли сохраняли законодательную власть по этим вопросам до тех пор и в той мере, в какой империя не пользовалась своими законодательными правами. В этом случае земельный закон находился под угрозой его отмены. согласно ст.13, «при возникновении сомнений и различий во взглядах» по закону, принятому в отдельной земле, империя имела право с помощью Имперской судебной палаты 

Отменить  его на основании главного постулата, что «имперское право имеет перевес  над правом земельным». Судебная власть была увенчана  Верховным судом. Все чрезвычайные суды упразднялись и не допускались. Судьи имперских судов и земель назначались, как и все чиновники империи, пожизненно. Судьи независимы и подчиняются только закону. Говорилось так же о создании административных судов  (по делам правонарушений со стороны чиновников) в империи и в землях.

 Кроме  того, империя могла издавать  законы «по необходимости», например  в области охраны общественного  порядка и безопасности, и устанавливать  основные положения законов (положения  о «принципах законов»), разрабатываемых  в землях, касающихся религиозных обществ, школьного дела, земельного права и пр. Эти общие принципы законодательства имели обязательный характер для земель, если речь шла об отделении церкви от государства (ст.138(1)), об «основах» служебных отношений чиновников, предписывающих в частности, устранение всех ограничений, касающихся чиновников-женщин (ст.123 (3)). Ни законодательные, ни исполнительные органы земель не имели права отходить от этих принципиальных установок центра.

При таком  распределении законодательных  полномочий между империей и землями  последним оставалось право самостоятельно законодательствовать только по малозначительному  кругу местных вопросов: о местных  налогах, о санитарной службе, дорогах  и пр.

Империи принадлежало право не только определять размеры и порядок поступлений доходов в имперскую казну, но и вмешиваться в вопросы налогового обложения отдельных земель, издавать законы, устанавливающие принципы «допустимости и способы взимания в землях налогов» (ст.11). Попытки несколько смягчить финансовый диктат центра были предприняты в 1923г., когда был принят Закон «О финансовом выравнивании», который имел, в силу недостаточной его разработанности, весьма малый эффект. Более того, согласно ст.18 Конституции, территориальные изменения или создание новых земель могли быть осуществлены только путем принятия «имперского закона», и лишь «по возможности» сообразуясь с волей населения самих земель.

Значительно больший объем полномочий сохранялся у земель в административной сфере, так как за органами земель Конституцией закреплялось право приводить в исполнение имперский закон, если «имперский закон не постановил иначе» (ст.14). Но при этом за империей сохранялось право административного надзора за органами земель. В новой Конституции, как и в старой 1871г., было предусмотрено право имперской «экзекуции» (ст.48).

Проявившееся  в этих положениях особое стремление укрепить центральную власть стало  ответом на партикуляристские настроения в землях, усилившиеся во времена  революции. По убеждению членов Национального собрания, Конституция должна была соответствовать тому идеалу действительно единого, сильного государства, которое способно было вывести страну из глубочайшего внутри- и внешнеполитического кризиса.

В соответствии с конституционными принципом народного суверенитета Рейхстагу как органу народного представительства, избираемому всеобщим голосованием, отводилось в Конституции формально первое место. За ним закреплялась высшая законодательная власть, в том числе и право изменять Конституцию (для принятия простых законов требовалось большинство, а для конституционных поправок – квалификационное большинство голосов членов рейхстага), а также вотировать бюджет. Эти права, однако, ограничивались другими конституционными органами: рейхсратом и президентом.

Рейхсрат, подобно бывшему бундесрату, формировался из представителей правительств отдельных  земель. Чтобы избежать доминирующего  положения Пруссии в рейхсрате, распределение голосов в нем  строилось по иному принципу, чем  в конституции 1871г. Каждая земля должна была иметь один голос плюс к этому дополнительную сумму голосов, из расчета 1 голос на каждые 70 тыс. избирателей, но ни одна из них не могла иметь более 2/5 всех голосов, т.е. обладать абсолютным большинством, которое требовалось для изменения Конституции. Более того, согласно ст.63 Конституции, половина из 26 прусских голосов (всего рейхсрат состоял из 66 представителей земель) передавалась непосредственно прусским провинциям.

Формально рейхсрат не обладал законодательными полномочиями, но, вотируя бюджет, рейхстаг не мог без согласия рейхсрата повышать его расходную часть или включать новые статьи расходов.

Рейхсрату принадлежало право отлагательного вето в отношении законов, принятых в рейхстаге (ст.74), «опрокинуть» которое он мог только с помощью вторичного рассмотрения и нового утверждения законопроекта квалифицированным большинством голосов. Законодательная инициатива принадлежала членам рейхстага и имперскому правительству, но правительственный законопроект нуждался в одобрении рейхсрата.

Рейхсрат, наряду с рейхстагом, обладал правом решения вопроса об изменении  или внесении поправок в Конституцию. Не принятый во внимание протест рейхсрата  против постановления рейхстага  о поправках в Конституцию  мог служить поводом для референдума, «если рейхсрат в течение 2 недель потребует народного голосования» (ст.76, п.2).

Особое  место в конституционном механизме  отводилось Президенту республики, решающее значение которого определялось его всенародным избранием, длительным сроком нахождения у власти (7 лет), правом переизбрания на новый срок. Ему как внепартийному «арбитру» и отводилась главная роль в установлении на основе консенсуса политической стабильности в стране. Независимый от парламентского большинства, президент должен был противостоять «парламентскому абсолютизму», которого так боялись левые партии. В этой роли президент наделялся и правом отменить закон, принятый рейхстагом, с помощью референдума (ст.73).

 Наряду  с правами главы государства  президент имел широкие исполнительно-распорядительные полномочия. Он назначал и увольнял рейхсканцлера империи, и по его предложению, имперских министров (ст.53), всех высших должностных лиц империи (имперских чиновников и офицеров) (ст.46), являясь верховным главнокомандующим (ст.47), представителем империи в международных делах (в качестве такового ему предоставлялось право заключать от имени империи союзы и иные договоры с иностранными государствами, аккредитовать и принимать послов (ст.45); он имел право помилования в пределах империи (ст.49). Особое место в Конституции занимала вышеуказанная ст.48 о чрезвычайных полномочиях президента, названная впоследствии статьей о «президентской диктатуре». На основании этой статьи президент имел право с помощью вооруженной силы принудить любую землю «выполнять обязанности, возложенные на нее Конституцией или имперским законом», а также принимать меры в случае «серьезного нарушения общественной безопасности и порядка» или угрозы такого нарушения. При этом он мог полностью или частично приостановить действие статей об основных правах немцев.

Президент и рейхстаг обладали, по Конституции, формально равнозначными рычагами воздействия друг на друга, призванный обеспечить баланс в системе государственных  органов.

Правительство назначалось президентом в принципе без учета парламентского большинства, но нуждалось доверии рейхстага (ст.54). Каждый член правительства должен был уйти в отставку в случае выражения ему недоверия. Сам президент перед рейхстагом не отвечал, но на правительство по правилу контрасигнатуры переходила ответственность за все приказы и распоряжения президента, в том числе и в отношении вооруженных сил, так как они должны были скрепляться подписью рейхсканцлера или соответствующего министра. По ст. 25 Конституции, у президента было такое эффективное средство воздействия на рейхстаг, как право его роспуска, но не более «одного раза по одному поводу».

Президент же, согласно ст.43, по предложению рейхстага  также мог быть смещен со своего поста народным голосованием. Рейхстаг до окончательного решения референдума должен был вынести постановление 2/3 голосов своих членов об отстранении президента от должности. Отклонение на референдуме постановления рейхстага считалось переизбранием президента и влекло за собой роспуск рейхстага.

 Ст.59 Конституции предусматривалось и некоторое подобие крайне сложной процедуры импичмента, требующей предъявления обвинения президенту, рейхсканцлеру или министру в «преступном нарушении Конституции или имперского закона» не менее чем 100 членами рейхстага. При поддержке этого решения большинством членов рейхстага в 2/3 голосов обвинение должно было рассматриваться Государственным судом Германской империи.

Наделяя президента, как гаранта демократии, огромными полномочиями, парламентарии  просмотрели опасность ослабления рейхстага, того обстоятельства, что чрезвычайная президентская власть может оказаться   в руках человека, который использует ее отнюдь не в народных интересах. История Германии нашла скорее подтверждение и этому обстоятельству.