Правовое регулирование предпринимательской деятельности в сфере туризма

     ВТО обобщив и опираясь на продолжительный  и обширный опыт в сфере защиты, безопасности и упрощения формальностей  в туризме, недавно провозгласила  стратегию под сокращенным названием S.A.F.E. – усиление безопасности и дальнейшее упрощение формальностей¹¹.

     В 1991 году Генеральная ассамблея ВТО, отталкиваясь от нескольких предыдущих заявлений по туризму 1980 года приняла  Рекомендуемые меры по безопасности туризма и предложила государствам осуществлять их в соответствии с процедурами, установленными их собственным законодательством и нормативными положениями. Во избежание искусственного разграничения и для обеспечения комплексного подхода Рекомендуемые меры по безопасности туризма на практике охватывают безопасность и упрощение формальностей, а также вопросы безопасности в узком понимании (например, противопожарные меры, безопасность пищевых продуктов, требования в отношении санитарии и гарантии по охране окружающей среды). После 1991 года ВТО подготовила несколько аналогичных руководящих документов, в том числе руководство по защите и безопасности туристов, а в 2003 году – Руководящие принципы для туриндустрии в условиях кризиса. В настоящее время Организация разрабатывает модель для безопасных турцентров в контексте упрощения формальностей и некоторые рекомендации по ответственному составлению предупреждений для лиц, совершающих поездки¹².

     Обеспечение целостной и высококачественной безопасности требует широкого сотрудничества между различными подразделениями правительства и индустрии, на национальном уровне и между соответствующими международными учреждениями. Что касается туризма, то ВТО в ее качестве специализированного учреждения ООН координирует свою деятельность прежде всего с другими организациями ООН под эгидой Комитета ООН по борьбе с терроризмом (UNCTC) и с другими межправительственными учреждениями.

     Следующий вопрос, который на наш взгляд заслуживает  особого внимания – это вопрос урегулирования споров возникающих в сфере международного туризма. И первый шаг для решения проблемы уже сделан. На тринадцатой сессии ВТО был образован орган, занимающийся толкованием, применением и анализом положений Глобального этического кодекса туризма – Всемирный комитет по этике туризма (приложение к Глобальному этическому кодексу туризма).

     Всемирный комитет образован в составе 12 выдающихся лиц, независимых от правительств, и 12 заместителей, которые выбираются в соответствии с их компетенцией в сфере туризма и смежных  областях.

     Можно выделить следующие основные направления  деятельности данного Комитета:

     - проводит свои заседания один  раз в год; когда поступает  просьба об урегулировании какого-либо  спорного вопроса; 

     - совместно с Региональными комиссиями  ВТО проводит анализ реализации на практике Кодекса и регулируют спорные вопросы; Комитет может приглашать внешних экспертов и организации принимать участие в его работе;

     - выполняет глобальную функцию  «контролера» в отношении проблем,  возникающих при реализации на  практике Кодекса, и предлагаемых решений.

     Важно заметить, что в приложении к Глобальному  этическому кодексу туризма в  рамках определения полномочий Всемирного комитета по этике туризма закреплен  примирительный механизм урегулирования спорных вопросов. Рассмотрим вкратце данный механизм, как перспективное направление урегулирования споров.

     Прежде  всего, заметим, что государства, а  также туристские организации могут  заявлять о признании ими заранее  компетенции Всемирного комитета по этике туризма или Региональной комиссии ВТО в отношении любых споров, касающихся толкования или применения настоящего Кодекса, или в отношении определенных категорий таких споров. В этом случае Комитет или соответствующая Региональная комиссия в одностороннем порядке информируется другой стороной спора.

     Участники ВТО (действительные, ассоциированные  и присоединившиеся члены ВТО, а  также государства-нечлены ВТО) могут  заявить, что они принимают заранее  как обязательные в полной мере, или в необходимых случаях  с единственной оговоркой в плане  взаимности, окончательное заключение Всемирного комитета по этике туризма в отношении спорных вопросов или в отношении частного спорного вопроса, сторонами которого они являются. Государства могут также признать в качестве обязательных в полной мере или при условии execquatur окончательное заключение Всемирного комитета по этике туризма в отношении спорных вопросов, сторонами которого они являются, или которые должны быть реализованы на их территории. Туристские организации могут включать в свои договорные документы положение, предусматривающее обязательный в полной мере характер окончательных заключений Всемирного комитета по этике туризма в отношениях со своими партнерами по договорам.

     В случае возникновения спора, связанного с толкованием или применением  Глобального этического кодекса туризма, два или более участника туристского процесса могут совместно обратиться во Всемирный комитет по этике туризма. Если данный спор касается двух и более участников, принадлежащих к одному и тому же региону, стороны могут совместно обратиться в соответствующую Региональную комиссию ВТО в ее качестве регионального комитета по этике туризма.

     Всемирный комитет по этике туризма, решающий спорный вопрос, выносит решение  на основе материалов, переданных Сторонами. Комитет может запросить у них дополнительные сведения и, если он посчитает это целесообразным, может заслушать их по их просьбе. Расходы, понесенные в результате этого слушания, покрываются за счет Сторон за исключением особых случаев, определяемых Комитетом. Отсутствие одной из Сторон на рассмотрении спора в случаях, когда ей на разумных условиях предоставлена возможность участия, не является препятствием для принятия Комитетом решения.

     За  исключение случаев, которые согласованы  Сторонами, Всемирный комитет по этике туризма выносит решение в шестимесячный срок с момента рассмотрения дела. Он представляет Сторонам рекомендации, которые могут лечь в основу урегулирования. Стороны незамедлительно информируют председателя Комитета, который рассматривает меры, которые они приняли в отношении этих рекомендаций.

     Заметим, что к настоящему времени Всемирным  комитетом по этике туризма уже  разработаны и приняты Консультативные и согласительные процедуры урегулирования споров в отношении применения Глобального этического кодекса туризма, а также дополняющий их документ под названием Руководящие принципы рассмотрения спорных вопросов.

     Перейдем  к рассмотрению некоторых проблем  международного регулирования туризма  с учетом участия Российской Федерации  в таком регулировании.

     Прежде  всего обратим внимание на противоречия и недостатки национального законодательства Российской Федерации.

     Действующее законодательство в области туристической  деятельности включает Федеральный  закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ «Об  основах туристской деятельности в Российской Федерации»¹³, а также принятые в соответствии с ним другие федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные документы уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

     Феномен туризма в российской правовой сфере состоит в том, что его регулирование осуществляется практически всеми основными отраслями законодательства, причем специфика правового регулирования отношений в сфере туризма состоит в том, что норма права, регулирующая эти отношения, действует не непосредственно, а через нормы иных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного права и т.д.). В связи со сказанным необходимо выделить некоторые проблемы:

     Во-первых, в российском законодательстве термин «туризм» используется в различных значениях, что порождает коллизии в его правовом регулировании. Так, легальное определение туризма дано законодателем в Законе о туризме, где под последним понимаются «временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - граждане) с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания». В иных актах туризм выступает в качестве сектора экономики, социальным направлением.

     Во-вторых, закон о туристской деятельности рассматривает законодательство о  туристской деятельности как сферу  совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» законодательство Российской Федерации о туристской деятельности состоит из данного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (ст. 2).

     Отсутствие  «туризма» в статьях 71 и 72 Конституции  Российской Федерации толкуется некоторыми специалистами как отнесение полномочий по регулированию туризма к предмету исключительного ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции).

     Вместе  с тем такой подход является упрощенным. В частности, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», как уже указывалось выше, относит туризм к социальной сфере, т.е. предмету совместного ведения Центра и регионов (ст. 72 п.п. е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта и ж) координация вопросов здравоохранения, социальная защита, включая социальное обеспечение¹⁴.

     К настоящему моменту, субъектами России уже принято более 40 законов, регулирующих сферу туризма. Некоторые из них  носят название законов о туризме, другие - о туристской деятельности, в Законодательном собрании города Санкт-Петербурга во втором чтении рассмотрен проект Закона «О поддержке Санкт-Петербургом развития туризма в Санкт-Петербурге».

     Учитывая  то, что в федеральных законах  отсутствует четкое разграничение сфер правового регулирования отношений в области туризма между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты, а также большинство актов субъектов Российской Федерации создаются по одним и тем же канонам, хотя имеют очевидное изначальное различие.

     В-третьих, определенные трудности в регулировании  отношений в сфере туризма  вызывает несоответствие норм Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», посвященных договору на туристическое обслуживание, Гражданскому кодексу Российской Федерации. В литературе также нет единого мнения о правовой природе указанного договора¹⁵.

     Указанные проблемы связаны также, с отсутствием  должной ясности в терминологии, которая применяется в различных нормативных правовых актах, регулирующих туристскую деятельность, в частности, по-разному определяются такие понятия, как «туризм», «туристическая услуга», «туристский продукт», «туристская путевка» и т.д.

     В-четвертых, заметим, что Российской Федерацией не является участницей Международной конвенции по контракту на путешествия от 22 октября 1970. Отсюда некоторые различия в понятийном аппарате о контрактах на путешествия.

     Исследователи связывают разрешение вышеуказанных проблем с обновлением туристского законодательства, и, в частности, с принятием нового Закона о туризме.

     Наряду  с принятием данного закона ждут своего разрешения на федеральном и  региональном уровне не менее важные вопросы государственной политики: включение туризма как самостоятельной отрасли в долгосрочные социально-экономические программы; унификация понятий в сфере туризма, в рамках государств России и СНГ, России и ЕС и т.д.. Нужны более решительные шаги в сторону формирования единого туристского пространства с этими межгосударственными образованиями. Существует необходимость в серьезном совершенствовании существующего порядка статистического учета и отчетности. Туристская индустрия нуждается в новых стандартах, нормах и системах классификаций, которые отвечали бы международным требованиям и в частности требованиям Всемирной торговой организации¹⁶.

     Решение «внутренних» проблем тем более  актуально, поскольку Российская Федерация  готовится к вступлению в ВТО (Всемирную Торговую Организацию). И  здесь необходимо акцентировать внимание на следующих нюансах.

     Как отмечают эксперты¹⁷, ГАТС во всех случаях признает право государств-членов самим регулировать предоставление услуг в соответствии со своей политикой и своим законодательством. Более того, соглашение о создании ГАТС - это рамки правил, направленных на то, чтобы правила торговли услугами не содержали ненужных барьеров. Основная идея ГАТС состоит в выработке и принятии многосторонних правил, направленных на либерализацию торговли услугами. Однако на практике большинство государств применяет различного рода ограничения для защиты интересов национальных поставщиков услуг. Именно ГАТС и устанавливает правила и процедуры применения допускаемых ограничений в торговле услугами.