Право частной и публичной собственности

5. Виды права публичной собственности и правовой режим имущества

Право собственности предоставляет  одинаковые возможности всем своим  субъектам. Как содержание, так и  осуществление его правомочий в  гражданском праве в принципе не имеют различий в зависимости  от субъектного состава, т.е. от того, идет ли речь о частном или о  публичном собственнике.

Известные ограничения, влекущие особенности правового режима отдельных  объектов этого права, также по общему правилу являются одинаковыми для  всех собственников (например, строго целевой характер использования  находящихся в их собственности  земли или других природных ресурсов либо жилых помещений; отчуждение и  использование вещей, ограниченных в обороте, и т.п.).

В связи с этим отпадают основания для различия не только "форм собственности", но и отдельных "прав собственности" (или "видов  права собственности"), ибо такое  разграничение утратило гражданско-правовой смысл. Иное дело особенности гражданско-правового  режима отдельных объектов права  собственности, например изъятых из оборота вещей (которые могут  находиться лишь в государственной  собственности), или некоторых оснований  возникновения и прекращения  права собственности, используемых для строго определенных субъектов (например, приватизация).

Необходимость сохранения таких  особенностей в свою очередь делает необходимой известную дифференциацию объектов права собственности (их гражданско-правового  режима) в зависимости от субъектного  состава. Речь, однако, идет именно об особенностях правового режима отдельных объектов, а не о различиях в содержании прав или границах их осуществления  для отдельных собственников.

В связи с этим право  частной и право публичной  собственности следует теперь рассматривать  не в качестве "разновидностей права  собственности" (с различными возможностями  для соответствующих собственников), а как обобщенное обозначение  различий в правовом режиме отдельных  объектов права собственности.

При этом следует иметь  в виду, что принадлежность материальных благ гражданам и юридическим  лицам - обычным субъектам гражданского (частного) права, т.е. частная собственность, представляет собой нормальную ситуацию, преобладающую в обычном правопорядке, тогда как принадлежность этих благ государственным и муниципальным  образованиям (публичная собственность) является особым случаем, на котором  базируется участие в имущественных  отношениях таких своеобразных субъектов, как публично-правовые образования.

Поэтому гражданско-правовые нормы о праве собственности  по общему правилу рассчитаны на частных  собственников, определяя режим  принадлежащего им имущества, хотя и  содержат необходимые исключения и  особенности для имущества публичных  собственников.

В нашем законодательстве государство (публично-правовое образование) традиционно считается особым, самостоятельным  субъектом права наряду с юридическими лицами и гражданами. В этом качестве оно может быть и субъектом  права собственности (собственником). Важными особенностями правового  положения субъектов публичной  собственности являются, во-первых, наличие у них особых, властных полномочий (функций), позволяющих им принимать нормативные акты, которые  регламентируют порядок осуществления  принадлежащего им права собственности; во-вторых, осуществление этого права  в публичных (общественных) интересах.

Публичная собственность  в соответствии с российским законодательством  имеет две разновидности - государственную  и муниципальную собственность. Право государственной собственности  характеризуется множественностью субъектов, в роли которых выступают  Российская Федерация в целом (в  отношении имущества, составляющего  федеральную собственность) и ее субъекты - республики, края, области  и т.д. (в отношении имущества, составляющего их собственность).

Следовательно, субъектами права государственной собственности  выступают именно соответствующие  государственные (публично-правовые) образования  в целом, т.е. Российская Федерация  и входящие в ее состав республики, края, области и т.д., но не их органы власти или управления. Последние  выступают в имущественном обороте  от имени соответствующего государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные правомочия публичного собственника.

Муниципальная собственность  относится к публичной, а не частной  собственности, поскольку ее субъекты являются публично-правовыми образованиями. Муниципальная собственность не является разновидностью государственной  собственности, а представляет собой  самостоятельный вид публичной  собственности. Ведь муниципальные  образования не являются государственными образованиями (из чего исходил и  ранее действовавший российский Закон о собственности). Однако в  качестве участников имущественных  отношений муниципальные образования  приобретают особый, публично-правовой статус. Поэтому их положение как  собственников строится по модели государственной  собственности.

Субъектами права муниципальной  собственности в п. 1 ст. 215 ГК объявлены  городские и сельские поселения  и другие муниципальные образования  в целом. От имени соответствующего муниципального образования - собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять те или иные его органы, что не делает их собственниками соответствующего имущества.

Какой именно государственный  или муниципальный орган вправе выступать в тех или иных конкретных имущественных отношениях от имени  соответствующего государственного или  муниципального образования, определяет установленная законодательством  компетенция этого органа. Так, при  отчуждении определенного государственного или муниципального имущества в  частную собственность в порядке  приватизации от имени отчуждателя-собственника в соответствии с законодательством о приватизации государственных и муниципальных предприятий выступают соответствующие комитеты и фонды по управлению имуществом.

Владельцами принадлежащих  государству акций или долей  участия приватизированных предприятий  выступают соответствующие фонды  государственного имущества. А при  продаже с аукционов конфискованных в пользу государства предметов контрабанды от имени отчуждателя выступают соответствующие таможенные органы. Приобретение или реализация находящихся в государственной собственности памятников истории и культуры производится через органы охраны этих памятников, в роли которых выступает Министерство культуры и его органы.

Если же речь идет об имущественной  ответственности государственных  образований, то ответчиками по соответствующим  искам в большинстве случаев  становятся органы Министерства финансов. Но во всех перечисленных ситуациях  стороной тех или иных конкретных правоотношений в юридическом смысле выступает государство или иное публично-правовое образование, а не его орган.

Действующее российское законодательство не использует понятия всенародное  достояние ("неотъемлемое достояние  народов") или аналогичных ему  применительно к федеральной  или иной государственной собственности. Ранее это понятие использовалось прежде всего в отношении земли и других природных ресурсов (а также некоторых памятников истории и культуры).

Оно могло трактоваться в  качестве особого правового режима, исключавшего чье-либо (в том числе  и государства) право собственности  на соответствующий объект. Теперь эти ресурсы рассматриваются  как "основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей  территории", что не создает для  данных объектов никакого специального гражданско-правового режима.

6. Объекты публичной собственности

В качестве объектов как  государственной, так и муниципальной  собственности могут выступать  различные виды недвижимости, включая  земельные участки, предприятия  и другие имущественные комплексы, жилищный фонд и нежилые помещения, здания и сооружения производственного и непроизводственного назначения, а также оборудование, транспортные средства и иные "средства производства" и предметы бытового, потребительского характера.

В состав публичного имущества  входят и принадлежащие публично-правовым образованиям ценные бумаги, в частности  акции приватизированных предприятий, ставших акционерными обществами, вклады в банках и других кредитных учреждениях, иностранная валюта и валютные ценности, а также различные памятники  истории и культуры.

Объекты публичной собственности  распределяются между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности  и к собственности субъектов  Федерации должен устанавливаться  специальным законом. В его отсутствие сохраняет силу постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О  разграничении государственной  собственности в Российской Федерации  на федеральную собственность, государственную  собственность республик в составе  Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".

Все государственное имущество, за исключением прямо определенного в качестве муниципальной собственности, предполагается федеральным. Последнее разделено на исключительно федеральное имущество и на имущество, которое может быть передано в собственность субъектов Федерации.

Если же объекты государственной  собственности прямо не упомянуты  ни в одном из приложений к названному постановлению, они передаются в  собственность соответствующих  субъектов Федерации после специального обращения по этому поводу их высших органов (а до этого момента считаются  находящимися в федеральной собственности). Таким образом, имущество, составляющее собственность субъектов Федерации, может образовываться за счет федерального имущества только в случаях прямой его передачи (отчуждения) от Федерации  в собственность ее соответствующего субъекта. Субъект Федерации вправе передавать находящиеся в его  собственности объекты в муниципальную  собственность.

Находящееся в государственной  или муниципальной собственности  имущество подразделяется на две  части. Одна часть закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями  и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения или  оперативного управления. Это распределенное публичное имущество составляет базу для участия в имущественном  обороте этих организаций как  самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения  покрытия возможных долгов публичного собственника, ибо унитарные предприятия  как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам своего учредителя - этим имуществом они должны отвечать по собственным долгам перед  своими кредиторами.

По смыслу закона имущество  учреждений и казенных предприятий  также не должно обращаться на погашение  долгов создавшего их публичного собственника, если только последний не изымает  это имущество в установленном  законом порядке либо не ликвидирует  созданное им юридическое лицо и  забирает остаток имущества после  удовлетворения требований всех кредиторов, что, впрочем, возможно и применительно  к обычному предприятию.

Имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (нераспределенное государственное  или муниципальное имущество), прежде всего средства соответствующего бюджета, составляет казну публично-правового  образования. Под казной закон понимает именно нераспределенное имущество, а  не государственный или муниципальный  орган (казначейство). Такое имущество  может быть объектом взыскания кредиторов публичного собственника по его самостоятельным  обязательствам.

В перечне объектов, составляющих казну соответствующего публично-правового  образования, на первом месте законом  названы бюджетные средства. Они  в первую очередь и составляют реальный объект такого взыскания, а  также служат источником дополнительной ответственности публично-правового  образования по долгам его учреждений (или казенных предприятий) при недостатке у них денежных средств (имущества) для расчетов со своими кредиторами. Наряду с бюджетом казну публично-правового  образования составляют средства соответствующих  внебюджетных фондов (пенсионного, социального  страхования и др.).

Закон специально оговаривает, что находящиеся в публичной  собственности земля и другие природные ресурсы могут стать  объектом взыскания кредиторов соответствующего публично-правового образования  только в случаях, прямо предусмотренных  специальным законом. В его отсутствие такого рода объекты, по сути, забронированы  от взыскания кредиторов, что призвано сохранить публичную собственность  на землю.