О публичных образованиях

Глава I - Статус публично-правовых образований

К числу публично-правовых образований, участвующих в гражданских  правоотношениях, относятся, во-первых, государство и, во-вторых, муниципальные  образования. Особенности отечественного государственного и социально-экономического устройства имеют следствием то положение, что государство не выступает  в качестве единого субъекта гражданских  правоотношений, а, напротив, характеризуется  множественностью субъектов. К их числу относятся как Российская Федерация (федеральное государство) в целом, так и ее отдельные субъекты - республики, края, области, города федерального подчинения, автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65 Конституции РФ), являющиеся государственными образованиями.

Государство и  другие публично-правовые образования  в гражданско-правовых отношениях выступают  на равных началах с иными их участниками - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК). Это означает, что они  не вправе использовать здесь никакие  свои властные полномочия по отношению  к другим участникам (контрагентам). За нарушение гражданских прав или  неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке  могут быть применены обычные  меры имущественной ответственности, ибо во "внутренних" (внутригосударственных) гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета (т. е. возможности привлечения к  суду только с их согласия).

В некоторых  случаях государство в целом  для целей гражданского (имущественного) оборота рассматривается как  фиск (казна) - особый субъект права. Это понятие применяется только к государству, но не к его, которые в таком случае считаются лишь представителями казны. Не применяется оно и к административно-территориальным (муниципальным и иным) образованиям, которые обычно рассматриваются как юридические лица публичного права.

Действующее российское законодательство считает государство, государственные и муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права (sui generis), существующими  наряду с юридическими и физическими  лицами. К их гражданско-правовому  статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте  юридических лиц, если иное прямо  не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Очевидна, например, невозможность применения к ним правил о порядке создания и прекращения юридических лиц. Гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований, напротив, по общему правилу (при отсутствии специальных  изъятий) подчиняются нормам о сделках  с участием юридических лиц, хотя сами эти субъекты юридическими лицами не являются.

В качестве субъектов  гражданского права государство  и иные публично-правовые образования  обладают гражданской правоспособностью  и дееспособностью. При определении  их характера и содержания следует  иметь в виду, что рассматриваемые  субъекты, в отличие от юридических  лиц, созданы не для участия в  гражданских правоотношениях, которое  носит для них вынужденный, вспомогательный  по отношению к основной деятельности характер. Следователъно, гражданская  правоспособность государства (и других публично-правовых образований) хотя и  может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом носит специальный, а не общий (универсальный) характер. Указанные субъекты могут иметь  лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям  их деятельности и публичным интересам.

Государство и  другие публично-правовые образования  приобретают для себя гражданские  права и создают гражданские  обязанности, т. е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы государственной  власти или органы местного самоуправления), действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе  этих органов (п. 1 и 2 ст. 125 ГК). Но в результате их действий участниками гражданских  правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы их исполнительной или законодательной  власти, либо органы местного самоуправления. Последние могут участвовать  в гражданских правоотношениях  самостоятельно, а не от имени соответствующего публично-правового образования, только в роли финансируемых собственником  государственных или муниципальных  учреждений - юридических лиц с  ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество  и под субсидиарную ответственность  создавшего их публичного собственника. От имени публично-правовых образований  по их специальным поручениям могут  выступать различные государственные  органы и органы местного самоуправления, а также юридические лица и  граждане (п. 3 ст. 125 ГК). Но в этом случае речь идет о гражданско-правовых отношениях представительства, в которых перечисленные  субъекты выполняют функции представителей, а не органов публичной власти.

Таким образом, действия органов власти, совершенные  в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований. Важно поэтому определить, основаны ли эти действия на соответствующих  полномочиях данных органов, входят ли они в их компетенцию. Компетенция  государственных органов и органов  местного самоуправления, в том числе  и по участию в гражданских  правоотношениях, устанавливается  актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы гражданского права  имеет значение, прежде всего их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая  возможности его приобретения и  отчуждения (распоряжения), а также  компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности.

При этом речь идет о государственном и муниципальном  имуществе, не закрепленном за соответствующими юридическими лицами - предприятиями  и учреждениями - на самостоятельном  вещном праве, ибо такое имущество  составляет базу самостоятельного участия  этих лиц в гражданском обороте. Поэтому такие юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредивших их публичных собственников (п. 2 ст. 126 ГК). В частности, в соответствии со ст. 2 Закона о Центральном банке  РФ (Банке России)[ Закон о Центральном банке] Российская Федерация не отвечает по обязательствам Банка России, а этот Банк не отвечает по обязательствам федерального государства (если только он специально не принял на себя такое обязательство либо оно прямо предусмотрено федеральным законом). По своим собственным обязательствам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам (п. 1 ст. 126 ГК) и которая составляет понятие "казны" (нераспределенного государственного и муниципального имущества).

Имущество казны, состоящее прежде всего из средств соответствующего государственного или местного бюджета, и составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются финансовые органы (федеральное и республиканские министерства финансов, их региональные и местные управления и отделы). Поэтому именно они чаще всего выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми образованиями (т. е. от их имени) для участия в гражданских правоотношениях, в частности при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внутренних займов или предоставлении кредитов, а также при предъявлении к государственным или муниципальным образованиям имущественных требований (исков), в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений (ср. ст. 107 ГК).

Что касается иного  находящегося в публичной собственности  имущества, то распоряжение им от имени  собственника осуществляют иные уполномоченные на то органы. Так, создание, реорганизация  и ликвидация государственных и  муниципальных унитарных предприятий, в том числе наделение их имуществом на праве хозяйственного ведения  или оперативного управления, а также  контроль за его сохранностью и использованием по назначению осуществляется министерствами и ведомствами либо комитетами по управлению государственным и муниципальным имуществом. Последние принимают решения об отчуждении недвижимого государственного или муниципального имущества в виде имущественных комплексов, зданий и сооружений в порядке приватизации, а также об изъятии излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного за казенными предприятиями либо за государственными или муниципальными учреждениями, и распоряжаются им от имени учредителя-собственника (п. 2 ст. 296 ГК). Фонды государственного и муниципального имущества выступают в качестве продавцов в сделках приватизации, а также являются учредителями хозяйственных обществ и товариществ с государственным (или иным публично-правовым) участием, становясь законными владельцами принадлежащих публично-правовым образованиям акций и других ценных бумаг приватизированных предприятий (либо управомоченными лицами в отношении прав требования по "бездокументарным ценным бумагам").

атериальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях  составляет имущество, принадлежащее  им на праве собственности. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные  образования являются собственниками своего имущества и в этом качестве участвуют в отношениях собственности  и иных вещных правоотношениях.

Как собственники своего имущества публично-правовые образования независимы друг от друга  и выступают в гражданских  правоотношениях как вполне самостоятельные, равноправные и имущественно обособленные субъекты. Попытки федерального государства  устанавливать для других публичных  собственников случаи распоряжения их имуществом, например определять объекты приватизации, не могут быть признаны основанными на законе. Не случайно ст. 217 ГК разрешает устанавливать специальным законодательством лишь "порядок" (способы, процедуру) приватизации, но не ее объекты ("случаи").

Следует отметить, что действующее законодательство не предусматривает случаев непосредственного  участия в гражданских правоотношениях  от имени Российской Федерации и ее субъектов высших органов государственной власти - Президента РФ, Федерального Собрания РФ, глав администраций или законодательных органов субъектов Федерации. Более того, указанные высшие органы публичной власти не выступают в имущественном обороте и от собственного имени, ибо имеют совершенно иные функции и задачи. Для материального обеспечения их деятельности создаются самостоятельные юридические лица - управления делами, финансово-хозяйственные отделы и т. п., выступающие в организационно-правовой форме учреждений или унитарных предприятий.

Именно поэтому  Российская Федерация не отвечает своей  казной по обязательствам своих субъектов  или муниципальных образований, а последние не отвечают своим  имуществом по обязательствам друг друга  или Российской Федерации, если только кто-либо из них не принял на себя специальную  гарантию (поручительство) по обязательствам другого субъекта (п. 4-6 ст. 126 ГК).

Публично-правовые образования располагают некоторыми особыми возможностями приобретения имущества в собственность. Так, в случае обнаружения клада, содержащего  вещи, относящиеся к памятникам истории  и культуры, они подлежат обязательной передаче в государственную собственность (п. 2 ст. 233 ГК). Бесхозяйные недвижимости, а также находки и безнадзорные животные при определенных условиях по указанию закона переходят в муниципальную  собственность (п. 3 ст. 225, п. 2 ст. 228, п. 1 ст. 231 ГК). Основаниями возникновения права государственной или муниципальной собственности на имущество являются также отчуждение у частного собственника вещей, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (п. 2 ст. 238 ГК), и изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд (ст. 239 ГК), а для государственной собственности - выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, реквизиция, конфискация и национализация частного имущества (ст. 240, 242, 243, 306 ГК). Вместе с тем только эти собственники производят отчуждение своего определенного имущества частным лицам в порядке приватизации. Публично-правовые образования могут быть субъектами некоторых ограниченных вещных прав (сервитутного типа). Они вправе использовать вещно-правовые и другие способы защиты своих прав и законных интересов, предъявляя соответствующие иски в общем порядке, установленном законодательством.

Государственные образования как  субъекты гражданского права. Глава II

Государственные образования как субъекты гражданского права, приравненные к государству. Государство участвует в гражданском  обороте не как нерасчлененное целое, а как совокупность субъектов  разных уровней (разной степени охвата территории, общности и т. п.). Все  эти субъекты независимы друг от друга  и выступают как самостоятельные  участники гражданско-правовых отношений. Они отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности  имуществом, кроме того имущества, которое  закреплено за юридическими лицами или  может находиться только в государственной  или в муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК).

Любой из этих субъектов  не отвечает по обязательствам другого (п.п. 4 и 5 ст. 126 ГК), если только он не дал  гарантию (поручительство/ в отношении  такого обязательства. В законе могут быть установлены случаи, когда такая ответственность наступает и при отсутствии гарантии (поручительства).

В гражданско-правовых отношениях участвуют три категории  субъектов: 1) Российская Федерация; 2) субъекты РФ - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа; 3) муниципальные  образования.

От имени Российской Федерации и субъектов РФ могут  своими действиями приобретать и  осуществлять гражданские права  и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в  рамках их компетенции, установленной  актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК).

Глава III

Муниципальные образования как  субъекты гражданского права

Особыми участниками  гражданского оборота выступают  муниципальные образования. Под  муниципальными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько  поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются  муниципальная собственность, местный  бюджет, казна и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальные образования создаются по модели образований государственных, однако в отличие от последних органы местного самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти (ст. 12 Конституции РФ).[См. Конституция РФ] По сути, муниципальное образование выступает в качестве особого рода корпорации, членами которой являются все жители. Подобный вывод подтверждается, в частности, тем, что права собственника могут осуществляться от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования. Население, таким образом, выступает в качестве органа муниципального образования. И все-таки близость муниципальных образований к государственным по принципам их организации и деятельности позволяет рассматривать их совместно.