Миграционная политика

Миграционная  политика - комплекс правил, мер и ограничений, направленных на упорядочение гражданских и общественных отношений в области перемещения лиц через границу Российской Федерации (как внутрь, так и за её пределы).

Распад СССР, переход к  рыночным отношениям, экономические  и политические перемены и неурядицы, межэтнические столкновения и войны привели к тому, что на территории России оказалось в середине 90-х гг. около трех миллионов беженцев. Эти потоки беженцев, прежде всего из стран СНГ и Балтии, продолжаются.

Рост безработицы подтолкнул сотни тысяч российских граждан, в том числе высококвалифицированных  специалистов, трудоустраиваться за рубежом. Об этом говорилось, и была признана безотлагательная необходимость международной помощи на Конференции стран СНГ в Женеве по проблемам беженцев и эмигрантов. На территории России оказались сотни тысяч перемещенных лиц не только из стран СНГ и Балтии, но и других регионов (например, афганская община порядка 200 тысяч человек, а также мигранты - вьетнамцы, китайцы и т.д.).

Правительство Российской Федерации  вынуждено в этих условиях формировать  и осуществлять активную миграционную политику, искать поддержки - материальной и финансовой - у международных организаций, развивать сотрудничество с другими странами на двусторонней и многосторонней основе по проблемам миграции населения и трудовых ресурсов.

Разработана федеральная  миграционная программа. Правительство  РФ наметило меры по выполнению задач  в области миграционной политики страны, первоочередными из которых  являются регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий  стихийно развивающихся процессов в этой области, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов.

Практическому претворению  в жизнь конституционных и  законодательных норм, обеспечивающих права российских граждан на трудоустройство за границей, способствуют заключенные международные соглашения РФ с Германией, Китаем, Польшей, Словакией, Финляндией и рядом других стран.

Наиболее важными аспектами  российской миграционной политики являются:

1. Реализация гражданами  РФ прав на свободу перемещения;

2. Гарантия защиты и  поддержки трудящихся-мигрантов за рубежом;

3. Обеспечение беспрепятственного  возвращения на родину и помощь в адаптации мигрантов.

Поскольку Россия в международной  миграции является одновременно принимающей  и направляющей стороной, при разработке российской миграционной политики приходится ориентироваться на реализацию многоцелевых направлений.

Принципиальное значение для РФ имеет создание приоритетных условий возвращающимся мигрантам для инвестирования в сферу экономики. С этой целью намечено создать специальную структуру, занимающуюся консультированием, информационным обеспечением возвращающихся мигрантов и оказывающую им конкретную помощь. Возможно также предоставление различных налоговых льгот и льготное кредитование. Как и в большинстве стран мира, возвращающиеся мигранты должны иметь право беспошлинно ввозить средства производства для последующей производственной деятельности.

С целью дополнительного  привлечения в страну валютных средств, заработанных мигрантами, и их адаптации к условиям российского рынка, требуется, по опыту зарубежных стран, принятие ряда мер, например:

• введение специальных  депозитных счетов;

• продажа земельных участков под строительство;

• выдача на льготных условиях ссуд на строительство домов под  переводы, хранимые в строго определенных банках;

• создание альтернативного  жилого фонда для льготной реализации за валюту среди возвращающихся мигрантов;

• открытие валютного счета  для беспошлинного провоза машин, товаров длительного пользования;

• создание специального пенсионного  фонда.

 

В начале 2007 г. Россия сделала  решительный шаг в сторону  либерализации миграционной политики, введя в действие новые правила  регистрации мигрантов и выдачи разрешений на работу иностранным работникам. Этот шаг имеет такое же принципиальное значение для жизни страны, как  и закон о свободе въезда и  выезда, принятый в 1993 г. и обрушивший "железный занавес".

Между этими двумя событиями прошло почти полтора десятилетия, в течение которых направление миграционной политики России и ее приоритеты не единожды менялись. В первые годы после распада СССР внимание фокусировалось на приеме вынужденных мигрантов из зон конфликтов, вспыхнувших на постсоветском пространстве, а также приеме репатриантов из бывших союзных республик. Двери России в это время, можно сказать, были открыты настежь как для эмигрантов, так и для иммигрантов. Свободная иммиграция привела к появлению и быстрому увеличению незаконной миграции и сопряженным с ней проблемам - разным формам трудовой эксплуатации, принудительного труда, обманной вербовки и торговли людьми, наркотрафика и др. Тогда страна бросилась в другую крайность, перейдя к жестко ограничительной политике, стержнем которой стал миграционный контроль. Этому способствовало и настороженное отношение к иностранцам со стороны населения, привыкшего раньше жить в условиях закрытой страны.

В 2002 г. было введено в  действие жесткое законодательство, которое возвело труднопреодолимые  барьеры на пути законного пребывания и трудоустройства иностранных  граждан. Имеется в виду Федеральный  Закон Российской Федерации "О  правовом положении иностранных  граждан в Российской Федерации" от 25 июля 2002 г. Легитимное пространство для мигрантов стало крайне узким. В результате жесткие меры дали обратный результат. Чрезмерное ограничение  легитимного пространства, вытесняя мигрантов в неправовое поле, способствовало еще большему развитию незаконной миграции и формированию мафиозных сетей в миграционной сфере. Регистрируемая же миграция резко уменьшилась, что противоречило интересам России, переживающей демографический кризис.

Настоятельность поворота миграционной политики в сторону протежирования иммиграции становилась все более  очевидной. Президент Путин в  своей речи на заседании Совета Безопасности 17 марта 2005 г. назвал стимулирование миграционных процессов "нашей важнейшей задачей", актуальность которой была также  подтверждена в Послании Президента Федеральному Собранию в мае 2006 г. В  том же году, наконец, было принято  новое законодательство, развивающее  эту линию.

 

Почему необходимо увеличение иммиграции?

 

Проблема иммиграции возникла в тесной связи с демографическим  кризисом. Демографы единодушны относительно будущего населения России. И демографы  ООН, и Росстат, и исследователи  прогнозируют быстрое сокращение его  численности. Согласно среднему варианту последнего прогноза Росстата, выполненному в 2007 г., население России к 2026 г. уменьшится до 135,6 млн. человек, при условии некоторого прогресса в рождаемости (повышении коэффициента суммарной рождаемости с 1,32 до 1,62) и в средней продолжительности жизни (подъема с 60,3 до 61,8 года у мужчин и 73,2 до 75 лет у женщин), а также увеличении нетто-иммиграции со 156 тыс. человек в 2007 г. до 469 тыс. человек в 2025 г. Если же будут пролонгированы современные тенденции рождаемости, смертности и иммиграции, численность населения страны может упасть до 125 млн. человек. Прогноз ООН определяет население России на конец 2025 г. в 130 млн. человек.

Хотя население России убывает с 1992 г., этот процесс до 2007 г. не затрагивал трудоспособные возрастные контингенты. Напротив, на фоне нисходящей тенденции общей численности  населения его трудоспособная часть  росла, причем весьма заметно, вследствие благоприятного соотношения входящих в трудоспособный возраст и выходящих  за его пределы поколений. В 2006 г. этот рост закончился и начался период стремительной естественной убыли  трудоспособного населения. Вначале, в 2007 г., убыль была сравнительно небольшой - около 300 тыс. человек, но уже в 2008 году в 2 раза больше, а в 2010-2019 гг. сокращение превысит 1 млн. человек ежегодно. В сумме в период до 2026 г. естественная убыль трудоспособного населения России, если оно не будет пополняться мигрантами, превысит 18 млн. человек. При сравнении этой величины с численностью занятых в экономике России, составляющей 69 млн. человек, чрезвычайная серьезность ситуации становится очевидной.

Такой обвал ресурсной  составляющей рынка труда за столь  короткий период невозможно возместить за счет технического прогресса и  переструктуризации экономики, для которых характерны более плавные изменения. Не спасают и надежды (даже если они сбудутся!) на повышение рождаемости в связи с современной активной демографической политикой страны - ведь дети, которые выйдут на рынок труда в ближайшие два десятилетия, уже родились. Безусловно, необходимо мобилизовать имеющиеся внутренние резервы, но этот источник тоже не может быть основным. Все это приводит к выводу о необходимости увеличения иммиграции, особенно ее трудовой составляющей, чтобы дефицит на рынке труда не стал тормозом развития экономики страны.

Можно с уверенностью утверждать, что в ближайшей перспективе  труд будет одним из самых дефицитных, если не самым дефицитным ресурсом в России, а миграция приобретает, без преувеличения, судьбоносное значение для ее развития. От того, насколько  страна справится с задачей привлечения  необходимого количества иммигрантов, самым непосредственным образом  зависят темпы ее экономического роста, а, следовательно, уровень жизни  населения, его пенсионное обеспечение, социальная стабильность, региональные пропорции развития, наконец, размеры  страны и ее целостность.

Ожидаемое резкое сжатие трудового  потенциала выводит иммиграционную составляющую на уровень стратегического  направления миграционной политики России. Следовательно, перспективная  миграционная политика России - это, прежде всего, иммиграционная политика.

 

Диссонирующий миграционный тренд

 

Согласно оценке, проведенной  Росстатом, миграционный прирост населения, полученный Россией за 14 лет, прошедшие  между переписями, за 1989 и 2002 гг., составил 5,6 млн. человек. Это в 2,3 раза больше, чем за аналогичный по продолжительности предшествующий период. В последние годы происходило быстрое снижение миграционного тренда, после того как в 1994 г. он достиг максимума (Рис. 1). Нисходящий миграционный тренд и огромное количество незаконных мигрантов находится в явном противоречии с потребностью страны в мигрантах, свидетельствуя о несостоятельности недавно проводимой миграционной политики, ее фиаско.

 

Рис. 1. Миграция в России, 1970-2005 гг.

 
Однако тренды регистрируемой миграции скорее отражают трудности правового  оформления мигрантов, чем реальные потоки. Опираясь на исследовательские  оценки, общее количество иммигрантов, находящихся в России, можно оценить  примерно в 7 млн. человек. Большая часть из них (от 3,5 до 4,5 млн.) - это трудовые мигранты, нанятые неофициально. Наличие в стране большого количества незаконных мигрантов подтвердила и последняя перепись населения 2002 года, которая зафиксировала на 2 млн. больше мигрантов, чем показывала их регистрация. Масштабы необходимой в будущем иммиграции приводят к заключению, что Россия и в первой половине XXI века останется одним из самых привлекающих государств в мире.

 

Изменения в миграционном законодательстве

 

Главное направление происшедших  изменений состоит в сильном  упрощении регистрации иностранных  граждан по месту пребывания, а  также правил трудоустройства.

Ранее, чтобы получить право  на пребывание в России, иностранный  гражданин обязан был в течение 3-х дней зарегистрироваться по месту  жительства. Регистрация производилась  в милиции, соответствующий штамп  ставился в паспорт. Регистрация  могла быть совершена только с  согласия всех лиц, постоянно проживающих  по тому адресу, по которому регистрируется мигрант. Для этого требовалось  не просто соответствующее заявление, но личная явка в милицию как ответственного владельца или съемщика жилого помещения, так и всех в нем проживающих лиц. Именно регистрация (прописка) в том виде, как она осуществлялась, была главным камнем преткновения на пути законного пребывания в России и официального трудоустройства. Бюрократические барьеры, связанные с регистрацией, оказались практически непроходимыми для большинства мигрантов.

Принимая во внимание, что  наличие регистрационного штампа в  паспорте было обязательным условием трудоустройства, не приходится удивляться расцвету различных криминальных сервисов по продаже "адреса", равно как  и криминализации милиции на миграционной почве.

Летом 2006 г. были приняты  новые законодательные документы, коренным образом изменившие миграционный режим в России. Во-первых, были внесены  существенные изменения в закон "О правовом положении иностранных  граждан" и принят новый закон "О миграционном учете иностранных  граждан и лиц без гражданства  в Российской Федерации" Оба закона вступили в силу с 15 января 2007 года.

Новый порядок сильно упростил процедуру регистрации для временно пребывающих на территории страны, каковыми и является основная часть  мигрантов. Для этой категории мигрантов  отменена разрешительная регистрация  по месту жительства со штампом в  паспорте. Она заменена уведомительной регистрацией по месту пребывания. Лицо или организация, принимающая  мигранта, должны сдать заявление  по установленной форме, где в  качестве места пребывания мигранта может быть указан не обязательно  адрес места жительства. Альтернативой  может быть адрес места работы или посреднической фирмы. Заявление  можно сдать не только в милицию, но и отправить по почте в местное  управление миграционной службы. Корешок  от заявления со штампом о его  приеме является удостоверением легального пребывания мигранта. При этом до минимума сокращен перечень требуемых для  постановки на учет документов. Нужны лишь паспорт и миграционная карта. Впервые со времен существования паспортной системы введена модель, отобравшая у милиции разрешительную функцию регистрации мигрантов. Впервые также временно пребывающему в России не требуется регистрационный штамп в паспорте. В 2 раза - до 180 дней - удлинен срок временного пребывания, который может быть продлен до 1 года.

Не менее решительно изменен  порядок трудоустройства мигрантов. Ранее разрешение на найм иностранной рабочей силы выдавалось работодателю. Это ставило мигрантов в зависимое положение от работодателя, провоцировало развитие неправовых практик трудового найма, обманной вербовки, рабского труда, торговли живым товаром.

Теперь разрешение на работу в виде трудовой карты выдается лично  мигранту, а не работодателю, как  раньше. Мигрант получил право  свободного поиска работы, а работодатель - свободного найма иностранного гражданина, имеющего разрешение на работу. Таким  образом, ликвидирована "привязка" работника к работодателю и созданы  условия для свободного перемещения  на рынке труда иностранной рабочей  силы.