Юридическое лицо публичного права

По мнению О.Ю. Ускова, в настоящее время существуют три вида субъектов гражданского права: физические лица, юридические лица, а также публично-правовые образования - Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования; участие последних в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, строится по типу участия юридических лиц в указанных отношениях. В этой связи федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, любые другие государственные органы и органы местного самоуправления точно так же, как и органы юридических лиц, не обладают никакой гражданской правосубъектностью. Указанные органы своими действиями лишь осуществляют права, принадлежащие самому публично-правовому образованию[6].

Значительно более дискуссионным в науке гражданского права является вопрос о характере ограниченной правоспособности публично-правовых образований. Так, М.И Брагинский указывал,  что правоспособность государства носит специальный характер. А.И Масляев утверждает, что под специальной правоспособность означает «Возможность иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые предусмотрены законом»[7] пункт 1 ст.49 ГК характеризует специальную правоспособность как  возможность субъекта иметь права, соответствующие его целям деятельности, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. И.А. Покровский понимал специальную правоспособность как   правоспособность, ограниченную определенными целями юридического лица. Можно сделать вывод, что вышеуказанные авторы критерием определения правоспособности публично-правовых образований используют критерий цели. Мы считаем, что данный взгляд на специальную правоспособность представляется более правильным и обоснованным. Он соответствует законодательству (ст.49 ГК РФ). 

По-другому характеризует гражданскую правоспособность публично-правовых образований А.А. Иванов. Его точка зрения заключается в том, что их  правоспособность не может считаться специальной, ограниченной возможностями, указанными в законе, поскольку государство, принимающее законы, может расширить пределы правоспособности и вторгнуться в сферу  интересов гражданского общества. По его мнению, правоспособность публично-правовых образований вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство, и поэтому является не специальной, а целевой.[8]

Мы считаем, что в связи с особенностями правового статуса юридического лица публичного права, отличающегося от обычного юридического лица, для него необходимо введение категории целевой правоспособности, в то время как специальная останется характерной чертой остальных юридических лиц.

Многие авторы считают, что правоспособность публично-правовых образований ограничивается не чем иным, как именно целями его существования. Иванов А.А. считает, что публично-правовые образования участвуют в гражданском обороте в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. По мнению М.В. Смородинова категории «специальная правоспособность» и «целевая правоспособность» совпадают по своему значению. Поэтому, введение в науку термина «целевая правоспособность» дополнительно к существующим видам правоспособности лишено смысла. Учитывая то, что  «специальная правоспособность» определяется через категорию цели, то более правильным будет отказ от термина «специальная правоспособность» и замена его термином «целевая правоспособность»[9]. Мы считаем, что необходимо включить в ГК РФ положение о существовании у публично-правовых образований целевой правоспособности, указав в его тексте норму, определяющую цели их вступления в гражданские правоотношения.

К главе 1, о понятии и видах ЮЛПП

С принятием ряда законодательных и иных актов, направленных на приватизацию государственных предприятий и либерализацию цен, а также последовавшим за этим принятием Конституции РФ, казалось бы, были утрачены основания, на которых базировалась теория государственной социалистической собственности, одним из главных выводов которой был тезис о самостоятельной гражданской правосубъектности государственных органов. Действительно, в советский период обособление органов государства было необходимо, прежде всего, для обеспечения возможности их вступления в гражданские правоотношения друг с другом. Напротив, в настоящее время было бы нелепо объяснять необходимость такого обособления указанными причинами, поскольку отношения между органами государства не должны, да и не могут облекаться в гражданско-правовую форму. Данный вывод подтверждается и положениями ст.124, 125 ГК РФ, которые предусматривают, что публично-правовые образования в целом являются субъектами гражданского права, а их органы действуют исключительно от их имени.

В то же время в нормотворческой практике имеется довольно четкая тенденция к закреплению самостоятельности юридической личности и тем самым гражданской правосубъектности органов государства. Характерно, что уже имелась попытка "узаконить" самостоятельную гражданскую правосубъектность государственных органов и органов местного самоуправления, предусмотрев, что они, как и все другие юридические лица, подлежат государственной регистрации. Так, Государственной Думой в первом чтении был принят проект федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц", ст.10 которого предусматривала также регистрацию органов публично-правовых образований как юридических лиц. К счастью, до этого дело не дошло, и в ст.10 уже при рассмотрении проекта во втором чтении были внесены поправки.[10] В современной юридической науке теория самостоятельной гражданской правосубъектности органов государства также имеет довольно широкую поддержку.

Тем не менее, признание самостоятельной гражданской правосубъектности органов государства, на наш взгляд, не соответствует концепции государственной собственности, сформулированной в ГК, и вызывает ряд проблем, на которых мы попытаемся остановиться подробнее.

Проблема государственной регистрации

Другие авторы из-за отсутствия регистрации государственных органов и органов местного самоуправления осознают, что последние "никак не могут быть юридическими лицами в строгом смысле этого понятия". В этой связи обращается внимание на то, что в различных актах, определяющих статус тех или иных органов государства, встречаются различные формулировки относительно их "юридической личности". Поэтому при определении статуса этих органов, по мнению авторов, было бы более правильным указывать, что они обладают правами юридического лица, а не являются юридическими лицами[11]. Представляется, что такая позиция основывается и на положениях действовавшего ГПК РСФСР, ст.31 которого разграничивала юридические лица, а также другие организации, "пользующиеся правами юридических лиц". Однако данные положения вошли в противоречие с ныне действующим ГК РФ, поскольку он не знает таких "квазисубъектов" отношений, на которые распространяется его действие.

К сожалению, нельзя назвать последовательной в этих вопросах и практику Высшего Арбитражного Суда РФ. Так, в ряде своих постановлений Президиум ВАС РФ, отменяя решения нижестоящих судебных инстанций, обязывает их при новом рассмотрении дела устанавливать, обладает ли тот или иной государственный орган признаками юридического лица, перечисленными в ст.48 ГК РФ. Более того, иногда он прямо признает орган государства юридическим лицом.

Проблема организационно-правовой формы

Отсутствие в действующем гражданском законодательстве организационно-правовой формы, соответствующей органам публично-правовых образований, является также проблемой признания за ними юридической личности. Так, ст.50 ГК РФ, перечисляя организационно-правовые формы юридических лиц, предусматривает возможность расширения их перечня только федеральным законом. В настоящее время ни один федеральный закон не предусматривает такой организационно-правовой формы юридического лица, как "орган государства" или что-либо подобное. Поэтому сторонники самостоятельной правосубъектности органов государства вынуждены "вписывать" их под известные организационно-правовые формы юридических лиц. Практически общепризнанным при этом является мнение, что органы публично-правовых образований как самостоятельные субъекты гражданского права облекаются в организационно-правовую форму финансируемого собственником учреждения. Однако статус этих органов даже формально не соответствует организационно-правовой форме учреждения: они не имеют (и не могут иметь) учредительных документов (ст.52 ГК РФ), неясно также, кто является их учредителем (абз. третий п.2 ст.48, ст.120 ГК РФ). Указанная проблема тем более актуальна, что со вступлением в силу Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц" кредитные организации для совершения операций по бюджетным счетам органов местного самоуправления требуют от последних доказательств их юридической личности в виде свидетельства о государственной регистрации. Регистрирующие органы, в свою очередь, обязывают их предоставить сведения, перечисленные в ст.5 указанного Федерального закона, в том числе сведения об учредителе, копии учредительных документов и т.п. В этой связи авторы, отстаивающие самостоятельную правосубъектность органов государства, указывают на то, что в случаях, предусмотренных Федеральным законом, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида (п.1 ст.52 ГК РФ). Однако, во-первых, в настоящее время ни один федеральный закон не предусматривает таких случаев для органов государства, а, во-вторых, не существует также "общих положений об организациях данного вида", то есть об органах государства. Всевозможные положения, которыми определяется статус органов государства, не могут считаться такими "общими положениями", поскольку они предназначены для каждого конкретного органа.

[1] Михайлов С.В. Категория интереса в Российском гражданском праве.- М., 2002

[2] Е. Прус.  Субсидиарная ответственность публично-правового образования// "эж-ЮРИСТ", N 31, июль 2003 г.

[3] Чиркин  В.Е // Юридическое лицо публичного права//"Журнал российского права", N 5, май 2005 г.

[4] Советское гражданское право: Учебник./ Под ред. Красавчикова О.А. М., 1985

[5] Вестник Конституционного Суда. 1998. №1. с11

[6]О.Ю. Усков /Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов

и органов местного самоуправления//"Журнал российского права", N 5, май 2003 г.

[7] Гражданское право: Учебник. Ч1/ под. Ред. А.Г. Калпина, А.И. Масляева. М., 1997 

[8] Гражданское право: Учебник/ Под редакцией Толстого Ю.К , Сергеева А.П. М., 2004

[9] Смородинов М.В. //О виде гражданской правоспособности публично-правовых образований//Актуальные вопросы частного права., 2004

[10] Ручкина Г.Ф. Гражданская правосубъектность органов внутренних дел Российской Федерации (организационно-правовые аспекты): Дисс.: канд. юрид. наук. М., 1997

[11] Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6