Государственная жилищная политика

Продвижение к  этой стратегической цели может осуществляться различными путями. Основная «развилка» заключается в выборе между:

повышением уровня обеспеченности населения жильем (кв. м на человека) путем увеличения объемов жилищного строительства  или 

увеличением количественных и качественных параметров жилищной обеспеченности населения в рамках сбалансированного функционально-пространственного  развития территорий, предусматривающего обеспечение благоприятных условий  жизнедеятельности, повышение качества городской среды, эффективное жилищно-коммунальное хозяйство и рациональные объемы и формы новой жилой застройки, реконструкции, модернизации существующей жилой застройки.  

При выборе первого  сценария достижения стратегической цели очень высоки риски дисбалансов  в спросе и предложении жилья, риск потери устойчивой пространственной организации городов и возникновения  в городах и поселениях территорий, неблагоприятных для жизни.

Реализация второго  сценария требует серьезной макроэкономической поддержки (рост реальных доходов населения, существенное снижение инфляции (до 2—3 %), стоимости жилищных кредитов (до 3—4 %) и положительные ставки по долгосрочным банковским вкладам населения), развития наряду с проживанием в собственном  жилье новых институтов в жилищной сфере (таких как жилищная кооперация, арендный жилищный фонд и др.), существенной дифференциации государственной жилищной политики (как по территориям, так  и по группам населения) и значительного усиления полномочий местного самоуправления, финансового обеспечения их исполнения.

Необходимо отметить, что стратегический выбор направлений  жилищной политики на федеральном уровне, уровне отдельных регионов, городов  и иных поселений может быть различным  в зависимости от насущности жилищной проблемы и общей социально-экономической  стратегии развития (необходимость  обеспечения «крыши над головой» или элементарного уровня благоустройства  жилищ может потребовать срочного продвижения по первому сценарию, амбициозные общие стратегические социально-экономические цели — по второму сценарию).

Федеральная жилищная политика, основанная на продолжении  движения по первому сценарию и ставящая своей целью простое увеличение жилищного строительства, имеет  существенные риски, а также не соответствует  уровню развития страны и стратегическим социально-экономическим целям. Для  достижения предлагаемой стратегической цели необходимо продвигаться по второму  сценарию, основанному на повышении  качества среды жизнедеятельности  в целом, замещении наиболее старого  и неблагоустроенного жилищного  фонда новым, современным, модернизации существующего жилищного фонда  и инфраструктуры. Организация нового современного жилищного строительства  должна проводиться в рамках продуманных  и эффективных градостроительных  решений, учитывающих конкретную ситуацию в каждом населенном пункте.

Сценарий 1

В рамках этого  сценария основным подходом к достижению стратегической цели остается повышение уровня обеспеченности населения жильем путем увеличения жилищного строительства.

В предыдущий период (до кризиса 2009 г.) объемы жилищного  строительства существенно отставали  от спроса населения: ввод жилья в  расчете на 1 млн руб. реальных доходов населения в год снизился с 3,04 кв. м в 1999 году до 1,88 кв. м в 2010 году, то есть в 1,6 раза. В результате номинальные цены на жилье за IV квартал 2002 — III квартал 2008 года выросли в 2,3 раза, тогда как номинальные доходы населения за этот период выросли в 1,9 раз.

Такая динамика стимулировала постановку в качестве цели государственной жилищной политики увеличение объемов жилищного строительства  и доведение их в 2015 году до 90 млн кв. м (индикатор ФЦП «Жилище» на 2011—2015 гг.), а к 2020 году — до 145 млн кв. м (контрольные показатели Минрегиона России, не имеющие каких-либо технико-экономических и социологических обоснований). Основным инструментом увеличения объемов жилищного строительства стало крупномасштабное комплексное освоение новых территорий. Таким образом, в настоящее время фактически реализуется первый сценарий.

При реализации такого сценария, ориентированного на наращивание квадратных метров и  освоение новых незастроенных территорий без учета других факторов, в т. ч. прогнозных демографических тенденций, платежеспособного спроса населения  на жилье, социально- экономических  и пространственных перспектив развития городов, существует несколько рисков.

Ввод  жилья в расчете  на 1 млн руб. реальных доходов населения в год, кв. м (в ценах 2010 г.)

кв. м 

Расчеты Института экономики  города по данным Росстата 442

Риск  ценового дисбаланса

Расчеты Института  экономики города показывают, что  запланированные объемы жилищного  строительства (145 млн кв. м в 2020 г.) с учетом прогнозируемого спроса населения на жилье (на основе прогнозов доходов населения и развития ипотечного кредитования) могут привести к резкому падению цен на рынке жилья. Этот сценарий в чистом виде не может быть реализован: при сильном снижении цен инвестиции в жилищное строительство начали бы сокращаться, повысились бы риски и уменьшились объемы ипотечного кредитования, т. е. рынок сам дал бы сигнал к сокращению объемов жилищного строительства.

В то же время  компромиссная, с точки зрения инвесторов, собственников и покупателей, динамика жилищного рынка (рост объемов жилищного  строительства на фоне стабилизации реальных цен на жилье) показывает возможность  реализации меньшего объема построенного жилья (около 110 млн кв. м в 2020 г.) при сохранении основных макроэкономических параметров. При существенном снижении ставок по ипотечным кредитам (при условии снижения инфляции до 2—3 %) может быть достигнуто увеличение спроса населения на вновь построенное жилье (в объеме 125 млн кв. м в 2020 г.).

В любом случае, планируемые объемы жилищного строительства  в России весьма амбициозны, поскольку уже сегодня объемы ввода жилья (по количеству кв. м на человека и по числу жилых единиц на 1000 человек) превосходят показатели многих развитых стран. Конечно, потребность в жилье в России является гораздо более насущной, чем в европейских странах. Однако в условиях рынка при наращивании объемов жилищного строительства (а также ипотечного кредитования) необходимо очень внимательно прогнозировать не столько потребность, сколько спрос на такое жилье (включая спрос на приобретение и на наем жилых помещений) в различных регионах и муниципалитетах, в том числе как спрос населения с учетом возможностей субсидирования такого спроса за счет бюджетов, так и государственный (муниципальный) спрос (далее – спрос).

Риск  дисбаланса потребности  в жилых единицах

Международная статистика давно перешла от показателей  обеспеченности кв. м общей площади  жилья к показателям обеспеченности жилыми единицами и комнатами. Это  соответствует современным жилищным стандартам.

Количество жилых  единиц в России сегодня вполне соответствует  количеству домашних хозяйств (в среднем  на одно домохозяйство приходится 1,11 жилой единицы), а также средним  европейским показателям обеспеченности жилыми единицами. При этом по обеспеченности общей площадью жилья и количеству комнат на человека Россия существенно  отстает от развитых стран. Демографический  прогноз Росстата показывает лишь незначительное увеличение количества домашних хозяйств к 2020 году (на 1,2—5,3 % в зависимости  от варианта прогноза).

Таким образом, задача значительного увеличения количества жилых единиц не стоит. Вопрос заключается  в их качестве, в том числе в  их размерах и числе комнат, а  также месте их расположения.

Риск  потери устойчивой пространственной организации городов  443

Сценарий 1 повторяет  ошибки реализации жилищных программ в советский период, когда  решение краткосрочных социальных жилищных проблем превалировало над долгосрочными целями обеспечения устойчивой пространственной организации городов и комфортной среды проживания. И если в тот период такой подход был оправдан катастрофической жилищной нуждой, то сегодня он выглядит недостаточно продуманным.

В условиях рынка  жилья, свободного передвижения граждан  и размещения бизнеса необходимо учитывать перспективы социально-экономического развития регионов, городских и сельских поселений, прогнозы спроса на жилье  и факторы его территориальной  дифференциации. Всеобщая ориентация на комплексное освоение новых земельных  участков в городах без учета  указанных тенденций и факторов может привести к отрицательным  результатам. Например, освоение новых территорий в городах, численность населения которых стагнирует (Новосибирск, Нижний Новгород, Уфа, Пермь, Воронеж, Кемерово) или снижается (Волгоград, Саратов, Ульяновск, Тула, Брянск) может привести к формированию заброшенных районов старой неблагоустроенной жилой застройки. В таких городах необходима приоритетная реконструкция уже застроенных территорий. С другой стороны, в растущих городах (Казань, Красноярск, Белгород, Курск, Тюмень, Екатеринбург, Улан-Удэ) необходимо разумно сочетать освоение новых земельных участков и реконструкцию застроенных.

Сценарий 2

Данный сценарий основан на достижении стратегической цели на основе сбалансированного функционально-пространственного развития территорий, предусматривающего обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности, повышение качества городской среды, эффективное жилищно-коммунальное хозяйство и рациональные объемы и формы новой жилой застройки, реконструкции и модернизации существующей жилой застройки.

Основные приоритеты данного сценария:

1) эффективная  градостроительная политика: создание  комфортной среды жизнедеятельности  человека, которая позволяет удовлетворять  жилищные потребности и обеспечивать  высокое качество жизни в целом; 

2) территориальная  дифференциация жилищной и градостроительной  политики: учет перспектив социально-экономического  развития регионов, городов и  иных поселений; 

3) расширение  и дифференциация мер по развитию  различных форм удовлетворения  жилищных потребностей граждан  в зависимости от доходов, стадии  жизненного цикла и места проживания  семей; 

4) стимулирование  развития сектора жилья эконом-класса, в том числе кооперативного жилья и арендного жилья, включая коммерческий, некоммерческий и социальный наем жилья;

5) повышение  качества существующего жилищного  фонда: модернизация и эффективное  управление многоквартирными домами, реконструкция районов ветхой  жилой застройки, повышение уровня  благоустройства жилой застройки. 

Этот сценарий исходит из того, что сегодня жилище перестает выполнять только базовую  функцию обеспечения человеку «крыши над головой». Основной характеристикой  жилища перестает быть количество квадратных метров общей площади и уровень  благоустройства. В число новых жилищных стандартов включаются:  

отдельное проживание каждого домохозяйства,

обеспеченность  всех членов домохозяйства как минимум  отдельной комнатой,

а при более  высоких стандартах — еще и  наличие общей комнаты, дополнительных санузлов.  

Возрастают и  дифференцируются требования к типу и качеству жилища (квартира, односемейный дом; количество комнат в жилой единице; обеспечение не только основными  коммунальными услугами, но и средствами современной связи и т. д.) и  к среде, которая его окружает.

Качество  городской среды  характеризуется уже не только обеспечением жилой застройки социально-бытовой и инженерной инфраструктурой, но и:

многофункциональностью  застройки,

транспортной  связанностью территорий,

пространственной  соразмерностью,

обеспечением  доступности мест приложения труда,

высоким качеством  коммунальных услуг и надежностью  коммунальных систем;

полноценной средой для трудового и внетрудового общения жителей,

безопасной и  комфортной средой для детей и  подростков,

доступной средой для лиц с ограниченными возможностями 

и, наконец, городской  эстетикой, которая обеспечивает визуальную привлекательность архитектурной  среды.  

Только в такой  «дружественной» для жизни среде  жилище приобретает сегодня ценность для человека.

В рамках этого  сценария жилищное строительство, архитектурно-проектные решения и строительные технологии подчиняются градостроительному проектированию, которое должно определять пространственную структуру города, удобного и комфортного для жизни людей.

Предлагаемый  стратегический подход может существенно  изменить потребности в жилищном строительстве, в развитии и модернизации инфраструктуры, он позволит по-новому и более сбалансированно определять политику в отношении градорегулирования и застройки, включая:

1) объемы и  типы жилищного строительства  (малоэтажное или многоэтажное, комплексное  освоение новых территорий или  развитие ранее застроенных, новое  жилищное строительство или модернизация  жилищного фонда, строительство  новой коммунальной инфраструктуры  или модернизация старой и  т. д.);

2) различные  формы удовлетворения жилищных  потребностей семей (жилье в  собственности, коммерческий, некоммерческий  и социальный наем, кооперативное  жилье);

3) ценовые ориентиры  на рынке жилья (стимулирование  снижения цен или повышения/сохранения  стоимости активов населения,  включая жилую недвижимость) и т. д. 

При реализации такого подхода необходимо:

1) развивать  концепцию повышения качества  городской среды на основе  преобладающей концентрации ресурсов  и усилий на развитие и упорядочение  застройки в центральных зонах  городов в сочетании с развитием  периферийных зон, но без чрезмерного  расширения границ уже застроенных  территорий, на поддержание приемлемого  состояния которых у городов  зачастую уже не хватает средств;