Реформирование межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения  — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной  власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов, основанные на принципе бюджетного федерализма состоящего в том, что каждый субъект Российской Федерации располагает собственным бюджетом и действует в пределах, закрепленных за ним бюджетных полномочий в строгом соответствии с законодательством Российской Федерации.

В настоящее время острой и трудноразрешимой проблемой остается оптимизация многоуровневой бюджетной системы, которая объединяет федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты (городские, сельские, районные и т.п.).

При этом, во-первых, все субъекты Российской Федерации равноправны в финансовых отношениях с центром, хотя формы этих взаимоотношений по согласованию могут различаться.

Во-вторых, разграничиваются сферы деятельности и ответственности  между центром и субъектами Российской Федерации, сферы финансирования расходов за счет бюджетов того или иного уровня.

В-третьих, бюджет каждого  уровня имеет самостоятельные источники  финансирования, а орган власти вправе самостоятельно принимать решения  о направлениях использования этих средств.

Так прописано в  документах. На практике же отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, а также между бюджетами Российской Федерации и местными (городскими, районными) бюджетами расплывчаты и неустойчивы. Противоречия возникают постоянно, ни какой уровень власти не отвечает до конца за расходование налогов на те или иные цели. Бюджетная система слишком сложна и запутанна.

Для того чтобы  правильно раскрыть сущность межбюджетных отношений необходимо раскрыть понятие  бюджетного федерализма как их определенного  типа.

Под бюджетным федерализмом понимают устройство бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. В силу этого в российской экономической системе бюджетный федерализм является адекватной формой осуществления межбюджетных отношений. Российская система бюджетного федерализма включает в себя следующие элементы:

• два полюса бюджетных потоков (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации);
• налоговый федерализм как систему федеральных, региональных и местных налогов;
• блок межбюджетных трансфертов (средств одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемых другому бюджету бюджетной системы РФ);
• блок взаимных расчетов;
• блок целевых бюджетных фондов (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Федеральный фонд регионального развития, Федеральный фонд компенсаций).

Объективное содержание бюджетного федерализма

Рассмотрим объективное  содержание бюджетного федерализма

Как финансовая категория  бюджетный федерализм имеет объективное  содержание. Это означает, что бюджетный  федерализм прежде всего выступает  формой финансовых отношений, которые  возникают в процессе формирования, распределения и использования  фондов, денежных ресурсов. Поэтому  в самом простом виде бюджетный  федерализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между  субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов.

В системе бюджетного федерализма денежный поток означает перемещение бюджетных средств  от одного субъекта или уровня бюджетной  системы к другому. В зарубежной финансовой литературе это движение денежных средств выражается понятием "трансферт". Под трансфертом понимается любое перемещение денежных средств, не опосредованное движение товаров и услуг (денежный поток из фонда финансовой помощи субъектам Российской Федерации).

Бюджетный федерализм как объективная системно организованная совокупность денежных потоков и  фондов финансовых ресурсов характеризуется  рядом свойств и особенностей: специфическими субъектами, направленностью  бюджетных потоков, потенциалом  и интенсивностью межбюджетных связей, наличием той или иной причинной  обусловленности трансфертов, признаками их повторяемости, воспроизводимости  и замкнутости.

Субъекты межбюджетных отношений и субъекты бюджетного федерализма. В бюджетном процессе, если его рассматривать в общем  виде, субъектами бюджетных отношений  выступают государство, с одной  стороны, и налогоплательщики - с  другой. В системе межбюджетных отношений  иной характер финансово-юридических  связей. Здесь нет налогоплательщиков. Органыгосударственной власти (федеральный  центр, субъекты Федерации, местное  самоуправление) не выступают по отношению  друг к другу налогоплательщиками. В современных условиях налогоплательщиками  являются юридические лица и физические лица (граждане), а не органы государственной  власти.

Следует также различать  понятия субъектов межбюджетных отношений и субъектов бюджетного федерализма. Во-первых, не все субъекты межбюджетных отношений являются субъектами бюджетного федерализма. Структуры  местного самоуправления (города, районы, поселки, муниципальные территории) не вступают в отношения федерализма ни с федеральным центром, ни с органами власти субъектов Российской Федерации. Поэтому по юридическому и политическому смыслу их бюджетные связи с органами государственной власти нельзя трактовать в аспектах отношений субъектов Российской Федерации. Межбюджетные отношения - более широкое понятие, чем бюджетный федерализм. Однако в силу взаимозависимости бюджетный федерализм как система отношений центра и субъектов Российской Федерации выступает определяющим фактором в межбюджетных отношениях.

Направленность  бюджетных потоков предусматривается  в соответствии с общей моделью (концепцией) бюджетного федерализма  и бюджетной политикой, выраженной в законах о федеральном и  региональных бюджетах. В принципиальном отношении основная часть бюджетных  ресурсов в системе бюджетного федерализма  направляется по схеме "сверху вниз" как средства, обеспечивающие вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной обеспеченности различных  регионов страны. Имеются и бюджетные  потоки "снизу вверх" (возврат  бюджетных ссуд).

Направленность  бюджетных потоков более конкретно  может характеризоваться их адресностью - определенностью физического или  юридического лица, получающего в  конечном итоге бюджетные средства. В российской практике адресность бюджетополучателей в системе федерализма особого  значения пока не имеет в отличие, например, от США.

В Соединенных Штатах Америки наиболее развитым механизмом межбюджетных отношений является сеть социальных программ, направленных на борьбу с бедностью и социальное страхование. Такие программы отличаются высокой адресностью бюджетных  трансфертов.

История развития бюджетного федерализма в России еще только начинается, поэтому многие механизмы бюджетных отношений развиты недостаточно, что и снижает уровень прозрачности и адресности бюджетных потоков.

Важное значение в настоящее время имеют такие категории, как потенциал и интенсивность межбюджетных связей. В системе бюджетного федерализма могут проводиться политика расширения потенциала и интенсивности межбюджетных связей и политика сокращения, свертывания межбюджетных потоков. В Российской Федерации существует объективная потребность расширять потенциал межбюджетных отношений и усиливать интенсивность бюджетных потоков между центром и регионами. В нашей стране имеется большое разнообразие субъектов Российской Федерации, реально существует неравенство финансовых возможностей, которые тот или иной субъект Федерации может обратить на реализацию своих функций. Поэтому неправильны предложения свертывать межбюджетные связи, стремиться к сокращению встречных финансовых потоков. Высокая интенсивность бюджетных потоков означает, что между центром и регионами идет активный "обмен веществ", они совместно обеспечивают функции государства в его широком понимании.

Большинство противоречий в межбюджетных отношениях можно  разрешить именно за счет развития и роста потенциала межбюджетных перераспределений, что, в свою очередь, становится возможным, если растет потенциал  консолидированного бюджета страны.

Причинно-следственная обусловленность бюджетных потоков, их повторяемость, воспроизводимость  и замкнутость свидетельствуют  о том, что отношения бюджетного федерализма в целом представляют собой возобновляемую финансовую систему, которой присущи определенные постоянно  воспроизводимые закономерности. Эти закономерности и свидетельствуют о наличии объективного основания всего "здания" бюджетного федерализма. Системность, воспроизводимость бюджетных потоков создают устойчивые финансовые кругообороты, которые существуют в межбюджетных отношениях.

Финансовый кругооборот - это возобновляемая система финансовых потоков, обеспечивающая образование, распределение и расходование денежных фондов. Понятие денежного фонда  является одной из основных категорий  финансовой науки и соответственно теории бюджетного федерализма. Денежный фонд сам по себе предстает как  определенная сумма денежных средств. А если его рассматривать в  системе бюджетных потоков, то он выступает как существенная фаза финансового кругооборота, некий "резервуар" финансовых потоков,как своего рода их "оператор", накопитель и регулятор. Субъекты межбюджетных отношений формируют  и расходуют свои денежные фонды, необходимые для обеспечения  функций и полномочий соответствующих  уровней государственной власти.

Межбюджетные отношения  в Российской Федерации строятся на следующих принципах:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
• разграничения (закрепления) на постоянной основе доходов по уровням бюджетной системы РФ;
• равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
• равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.

В соответствии с этими  принципами отдельные виды бюджетных  расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов  РФ, а из бюджетов субъектов РФ —  в местные бюджеты. Используется единая методика расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных  услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Целями организации системы  межбюджетных отношений могут быть:

• выравнивание бюджетной обеспеченности,
• стимулирование роста налогового потенциала,
• финансовое управление территориальным развитием,
• снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне.

Межбюджетные отношения  регулируются. Бюджетное регулирование - это процесс распределения доходов  и перераспределения средств  между бюджетами разных уровней  в целях выравнивания доходной части  бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов.

Бюджетный кодекс РФ четко  разграничил доходы и расходы  по бюджетам различных уровней.

Доходы бюджетов можно  разделить на две группы:

• собственные доходы бюджетов - доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами;
• регулирующие доход - федеральные и региональные налоги и платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в процентах в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года). Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня, который передает регулирующие доходы.

Одним из методов бюджетного регулирования является оказание прямой финансовой помощи из вышестоящего бюджета  нижестоящему. Формы оказания прямой финансовой поддержки: субвенции, дотации, субсидии, кредиты, ссуды.

Субвенция - фиксированный  объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной и безвозвратной  основе для целевого финансирования расходов бюджетов. Субвенция имеет  две особенности. Во-первых, она используется в течение оговоренного срока, при  просрочке субвенция подлежит возврату предоставившему ее органу. Во-вторых, ее используют для выполнения конкретных целей.

Дотация выдается единовременно  и без целевого назначения в случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для покрытия текущих расходов.

Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого  уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит - форма  финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основе.

Бюджетная ссуда - бюджетные  средства, предоставляемые другому  бюджету на возвратной, безвозмездной  или возмездной основе на срок не более 6 месяцев в пределах финансового  года.

Бюджетные ассигнования - бюджетные  средства, предусмотренные бюджетной  росписью получателю или распорядителю  бюджетных средств.

В 1994 г. в России был введен новый механизм межбюджетных отношений. Был создан Федеральный фонд поддержки  регионов (ФФПР) за счет отчислений части  НДС, поступающей в федеральный  бюджет. Регионы получают из этого  фонда трансферты (перевод средств  в бюджеты нижестоящего территориального уровня из фонда поддержки регионов). Регионы делились на три группы, с выделением нуждающихся и особо  нуждающихся регионов.