Расходы бюджета

– индексации по уровню инфляции, учтенной в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов, публичных нормативных и приравненных к ним обязательств;

– компенсации выпадающих доходов  государственных внебюджетных фондов с учетом снижения на 2012-2013 годы тарифов  страховых взносов в государственные  внебюджетные фонды с 34% до 30% (с установлением  ставки тарифа страховых взносов  сверх установленной облагаемой базы 512 тыс. рублей в 2012 году и 573 тыс. рублей в 2013 году в размере 10 %), а для малого бизнеса и некоммерческих организаций, осуществляющих основную деятельность в области социального обслуживания населения, а также благотворительных организаций и организаций, применяющих упрощенную систему налогообложения, - до 20 %;

– индексации с 1 января 2012 года на 6%, с 1 января 2013 года на 5,5%, с 1 января 2014 года на 5,0% расходов на обеспечение выполнения функций (содержание) федеральных государственных  органов и обеспечение деятельности федеральных государственных учреждений, в том числе на оплату услуг  связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, продовольственного и вещевого обеспечения военнослужащих и приравненных к ним лиц;

– проведения реформы денежного довольствия  военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов;

- увеличения  пенсионного обеспечения военнослужащих  и приравненных к ним лиц  в связи с проведением реформы  денежного довольствия;

- формирования  Федерального дорожного фонда;

- завершения  реализации отдельных проектов (подготовки  к проведению XXII Олимпийских зимних  игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани, саммита АТЭС в г. Владивостоке в 2012 году, отдельных федеральных целевых программ и объектов капитального строительства, не входящих в федеральные целевые программы);

- реализации  новых федеральных целевых программ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Проблемы сбалансированности расходов государственного бюджета и пути их решения.

 

3.1. Проблема распределения полномочий  по расходам между    уровнями бюджетной системы РФ.

                                 

Недостаток полномочий по управлению общественными финансами  неизбежно оборачивается недостатком  ответственности за его результаты. Отсутствие четкой сферы ответственности и достаточных легальных полномочий, побуждают региональные и местные власти прибегать к различным формам “теневой” бюджетной политики – исполнение бюджетов в режиме “выборочного” секвестра, – использование денежных суррогатов и зачетов, – увод ресурсов во внебюджетные фонды и счета, – индивидуальные налоговые льготы, – скрытое субсидирование, – безответственные заимствования, – накопление кредиторской задолженности и т. д. Основные усилия направляются не на создание условий для экономического роста, улучшение инвестиционного и предпринимательского климата, проведение рациональной и ответственной, понятной населению, инвесторам и кредиторам налогово-бюджетной политики, организацию эффективного предоставления бюджетных услуг, а на выторговывание у вышестоящих властей дополнительных ресурсов, льгот и привилегий, удержание административного контроля над финансовыми потоками и “бюджетообразующими” предприятиями.

     Развитие межбюджетных отношений до сих пор сдерживалось отсутствием четкого разграничения расходных полномочий. Нами подробно обсуждались вопросы распределения доходов между уровнями бюджетной системы и между регионами, но без установления финансовой ответственности за реализацию тех или иных функций решить эти вопросы невозможно.

Действующее законодательство не содержит принципов и механизмов разграничения расходных полномочий. В результате в бюджетной системе  Российской Федерации существует большое количество “необеспеченных мандатов”, размывающих ответственность органов власти разных уровней за выполнение возложенных на них функций и вызывающих хроническую несбалансированность региональных и местных бюджетов. Сокращение, а в перспективе – полная ликвидация “необеспеченных мандатов” является основополагающей предпосылкой для повышения эффективности функционирования органов государственной власти и местного самоуправления[18].

Рабочей группой по вопросам межбюджетных отношений предлагается ввести в Бюджетный кодекс понятие  “расходные полномочия”, под которыми понимаются права и обязанности  органов государственной власти и местного самоуправления по: 1) нормативному правовому регулированию расходов на реализацию функций органов публичной  власти; 2) обеспечению исполнения установленных  правовых норм финансовыми средствами; 3) непосредственному исполнению (финансированию) расходов по тем или иным видам  деятельности органов власти.

В общем случае необходимо закреплять всю полноту расходных  полномочий за одним уровнем публичной  власти в соответствии с его предметами ведения и полномочиями, что повышает ответственность за реализацию соответствующих  функций и предотвращает возникновением “необеспеченных мандатов”. Если удастся “развести” расходные полномочия по предметам ведения Российской Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления, то задача их разграничения будет ограничена предметами совместного ведения, а также механизмом наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления.

В результате в Бюджетном  кодексе должен быть сформирован  перечень:

1) функций, по которым  все расходные полномочия целиком  принадлежат тому или иному  уровню публичной власти (Российской  Федерации, субъектам РФ, органам  МСУ);

2) функций, по которым  нормативное правовое регулирование  и финансовое обеспечение осуществляется  федеральными органами государственной  власти, финансирование – органами  государственной власти субъектов  РФ за счет и в пределах выделяемых из федерального бюджета субвенций (“обеспеченные федеральные мандаты”);

3) функций, по которым  общее нормативное правовое регулирование  осуществляется федеральными органами  государственной власти, детальное  нормативное правовое регулирование,  обеспечение финансовыми средствами  и финансирование – органами  государственной власти субъектов  РФ (“рамочное регулирование региональных  расходов”);

4) функций, по которым  нормативное правовое регулирование  и обеспечение финансовыми средствами  осуществляется органами государственной  власти (федеральными и субъектов  РФ), финансирование расходов –  органами местного самоуправления (“обеспеченные государственные  мандаты” для органов местного  самоуправления);

         5) функций, по которым общее  нормативное правовое регулирование  осуществляется органами государственной  власти (федеральными и субъектов  РФ), детальное нормативное правовое  регулирование, обеспечение 

финансовыми срезами и  финансирование – органами местного самоуправления (“рамочное регулирование  местных расходов”).

Кроме того, предлагается ввести дополнительные процедурные гарантии против возникновения “необеспеченных  мандатов”, в частности непосредственное участие органов государственной  власти субъектов РФ в рассмотрении проектов законов по предметам совместного  ведения и проведение оценки наличия  или отсутствия в них “необеспеченных  федеральных мандатов” и дополнительных финансовых обязательств для территориальных бюджетов.

2. Превышение расходов госбюджета над доходами.

 

Возникающий в результате превышения расходов над доходами бюджетный  дефицит покрывается государственными займами (внутренними и внешними). Они осуществляются в виде продажи  государственных ценных бумаг, займов у внебюджетных фондов (например, у  фонда страхования по безработице  или пенсионного фонда) и получения  кредитов у банков (эта форма финансирования бюджетного дефицита часто практикуется местными властями).

На первый взгляд наиболее просто и безболезненно для всех постоянный дефицит госбюджета можно  устранить сокращением государственных  закупок товаров и услуг. Можно  ещё и сокращением расходов на содержание государственного контингента  за счёт уменьшения его численности  и снижения заработной платы. Однако эта мера, как и предыдущая, не безгранична, так как это связано  с качеством государственных  услуг населению и предпринимательству. Средний заработок госбюджетников обычно находится в зависимости от средней заработной платы производственников. Расходы государства можно снизить и за счёт трансфертных выплат, но эта мера связана с проблемой социальной защиты и так малообеспеченных слоёв населения.

От постоянного дефицита госбюджета можно ещё избавиться соответствующим повышением налоговых  ставок. Но этот способ наиболее болезненно воспринимается всеми работающими  и предпринимателями, поскольку  налоги напрямую задевают жизненные  интересы. Поэтому вопрос налоговых  ставок обычно находится в компетенции  парламента страны, что тоже осложняет их повышение[17].

Однако если речь идёт о  сравнительно небольших повышениях налоговых ставок, то парламент страны обычно идёт на соглашение по этому  вопросу с правительством.

Повышение налоговых ставок с целью покрытия постоянного  дефицита госбюджета не приводит к  повышению цен на блага личного  и государственного потребления, если не действуют при этом другие инфляционные факторы. В этом случае происходит только изменение пропорции между объёмами личного и государственного потребления  в пользу последнего. Это можно  считать признаком снижения жизненного уровня населения[16].

Если же дефицит госбюджета спровоцирован экстремальными условиями (войны, революции, ликвидация последствий  стихийных бедствий и техногенных  катастроф, неудачных экономических  экспериментов и т. п.) и достигает  значительных размеров, то его покрытие иногда обеспечивается внешними (зарубежными) кредитами. В этом случае экономические  затруднения сглаживаются распространением их на более отдалённые периоды, в  течение которых долги малыми порциями возвращаются, хотя и не без  дополнительных издержек.

Прежде чем прибегать  к внешним займам, государство  всегда сначала использует внутренние займы, привлекая для этого дополнительные сбережения населения посредством  выпуска в обращение государственных  ценных бумаг. Если при этом и уменьшается  или вовсе исчезает дефицит госбюджета как таковой, то возникают новые  проблемы, связанные с влиянием на функционирование макроэкономики сбережений населения и внутреннего государственного долга, требующего отдельного рассмотрения.

Если государство пытается справиться со своим дефицитом полностью  или частично самостоятельно путём  денежной эмиссии, не прибегая к займам, то неизбежно функционирование макроэкономики будет сопровождаться инфляцией.

Государственные займы —  не единственный путь покрытия дефицита государственного бюджета. У большинства  развитых стран со времен перехода от золотого к бумажно-денежному обращению накоплен значительный опыт покрытия бюджетного дефицита путем дополнительной эмиссии денег. Правительства особенно часто прибегают к этому средству в критических ситуациях — во время войны, длительного кризиса. Последствия такой эмиссии общеизвестны: развивается неконтролируемая инфляция, подрываются стимулы для долгосрочных инвестиций, раскручивается спираль «цена — заработная плата», обесцениваются сбережения населения, воспроизводится бюджетный дефицит[19].

В целях сохранения хозяйственной  и социальной стабильности правительства  развитых стран всемерно избегают неоправданной  эмиссии денег. Для этого в систему рыночной экономики  встроен специальный блок-предохранитель: конституционно закрепленная в большинстве стран независимость национального эмиссионного банка от исполнительной и законодательной властей. Эмиссионный банк не обязан финансировать правительство, таким образом ставится заслон инфляционному взрыву, который мог произойти, если бы деньги печатались по желанию правительства.

Государственные займы менее  опасны, чем эмиссия, но и они оказывают  определенное негативное воздействие  на экономику страны. Во-первых, в  определенных ситуациях правительство  прибегает к принудительному  размещению государственных ценных бумаг и нарушает таким образом рыночную мотивацию деятельности частных финансовых институтов. Во-вторых, если правительство даже и создает достаточные стимулы для приобретения юридическими и физическими лицами правительственных ценных бумаг, то государственные займы, мобилизуя свободные средства на рынке ссудных капиталов, сужают возможности получения кредита частными фирмами. Фирмы, особенно мелкие и средние, не являются для банков такими надежными заемщиками, как государственные органы. Государственные займы на рынке ссудных капиталов способствуют удорожанию кредита — росту учетной ставки.

Однако у государственных  займов есть и положительные стороны. Во-первых, образовавшийся на  основе рынок государственных ценных бумаг может привлекать часть инвесторов, для которых остальные секторы фондового рынка непривлекательны. Во-вторых, размещая на этом рынке ценные бумаги новых государственных займов или выкупая досрочно бумаги старых займов, государство может активно воздействовать на спрос и предложение на всем рынке ссудных капиталов, Однако эти положительные стороны проявляются преимущественно в развитых странах со стабильной экономикой.

Важной проблемой осуществления  целевых бюджетных расходов является их защищенность от обесценения в  условиях высоких темпов инфляции на современном этапе развития экономики  нашей страны. Принцип защищенности предполагает финансирование ряда статей расходов бюджета в полном объеме с учетом их инфляционного увеличения[5, с. 166].

Осуществление финансирования отдельных статей расходов бюджета  в соответствии с их инфляционным увеличением, с одной стороны, обеспечивает защиту получателей бюджетных ассигнований в обеспечении намеченных ими мероприятий, а с другой стороны, является инфляционным фактором, увеличивающим совокупный спрос на продукцию и услуги и в дальнейшем провоцирующим развитие инфляции издержек производства.