Проект по бюджетированию культурно-досуговых учреждений города Москвы.

     За  рубежом среди услуг организаций  культуры самый высокий прирост  объема спроса наблюдается на услуги театров и музеев, что находит  отражение в расходах населения  и показателях посещаемости организаций  культуры. Так, в США за 1985—2000 гг. затраты населения на приобретение услуг театров и музеев увеличились  в 2,8 раза. В России предпочтения населения, касающиеся проведения культурного  досуга, возросли в отношении услуг  музеев. Если в 1985 г. посещаемость музеев превышала посещаемость театров  всего в 1,4 раза, то в 2000 г. — в 2,4 раза. Данные изменения связаны с реализацией  новых требований и желаний населения, а также с переориентацией  политики учреждений культуры. За последнее  десятилетие в мировом сообществе произошло переосмысление роли музеев, их влияния на развитие различных  отраслей экономики и страны в  целом. Если в 1980-е годы задачи музеев ограничивались сохранением и изучением  памятников культуры и искусства, то в 1990-е годы музеи превратились в культурно-образовательные, досуговые и информационные центры общественной жизни.

     Однако  в ведущих мировых странах  объем предложения услуг организаций  культуры за период 1985—2000 гг. резко  возрос. Это отразилось прежде всего  на увеличении числа учреждений культуры и исполнительских коллективов. По данным ООН, в западных странах  общее количество музеев, театров, библиотек  возросло в 2,2 раза по сравнению с 1985 г. К примеру, в США к 2000 г. количество оперных компаний и симфонических  оркестров по сравнению с 1985 г. увеличилось  более чем в два раза, оперных  трупп — более чем в шесть  раз, театров современного балета —  более чем в три раза. Кроме  того, рост предложения услуг организаций  культуры привел к повышению уровня занятости в сфере культуры. В 1985—2000 гг. рост занятости в данной сфере значительно превышал средний  показатель по всему хозяйству в  США — на 39%, во Франции — на 28%, Швеции — на 19%, Канаде — на 6%. По словам социолога Университета штата  Мэриленд Д.Б. Робинсона, «количество  художников, писателей и артистов балета увеличилось за последние  десять лет на 80% — что в три  раза быстрее темпов роста занятых  в других областях». Для целей исследования интерес представляет также сравнение уровня предложения услуг организаций культуры за рубежом и в России на определенную дату. Для анализа использованы статистические данные количества музеев и театров в России и ряде западных стран на 1 января 1999 г. 
 
 
 
 
 
 

Количество  музеев и театров  за рубежом и в России на 1 января 1999г.

     Результаты  исследования показали, что Россия занимает промежуточное положение  среди зарубежных стран по объему предложения услуг музеев и театров, имея на своей территории 1979 музеев и 539 театров. Лидерами здесь выступают  такие страны, как Германия, США  и Италия. Однако при сравнении  относительных показателей, например количества музеев, театров на одного человека, на единицу территории, Россия выделяется самым низким уровнем  предложения услуг музеев и театров.

     Кроме того, российская сфера культуры отличается несоответствием объемов спроса и предложения услуг организаций  культуры. Так, сокращение спроса на услуги музеев и театров за 1985—2000 гг. (в 1,9 раза) в полтора раза превышало  снижение объема предложения (в 1,3 раза), что создало диспропорции на рынке  — избыток предложения при  недостаточном объеме спроса. В результате, российский рынок культурных услуг  характеризовался неравновесным состоянием. В то же время в ведущих мировых  странах наблюдались тенденции  равномерного увеличения объемов спроса (в 2,3 раза) и предложения (в 2,2 раза) услуг  организаций культуры. 
 
 

     Вклад отрасли в ВВП²⁰

     С развитием культурных индустрии связано оживление культурной жизни городских центров. Развитие секторов, связанных с культурой, оказывает влияние на привлечение капиталов и людских ресурсов к тем местам, которые становятся центрами нового и современного в культуре. Функционирование таких организаций современной культуры как музеи, кинотеатры, галереи, арт-кафе, дизайнерские студии, салоны мод влияют на формирование привлекательного облика и конкурентоспособности городов. 
В других странах считается, что кластеры бизнесов, входящих в сферу творческих индустрии, и организации, занимающиеся цифровыми медийными технологиями, являются основными двигателями постиндустриальной экономики, а культура всегда рассматривается в связи с развитием досуговой деятельности, индустрии развлечений и культурного туризма. 
         По оптимистическим прогнозам Всемирной туристской организации, количество прибывающих туристов в мире к 2020 г. увеличится в 2,6 раза, а доходы от туристов—в 4,5 раза и достигнет 2 трлн долл., количество прибывающих туристов в России возрастет с 16 до 47 млн человек, а доходы от туристов—с 7 млрд долл. в 1998 г. до 37 млрд в 2020 г. К такому фактору развития необходимо отнестись со всей серьезностью и эффективно использовать потенциал индустрии туризма с учетом богатства культурно-исторического наследия народов России, создать благоприятные экономические условия для развития всех видов туризма. 
        В расходной части расширенного бюджета  подавляющая часть расходов внебюджетных фондов (в среднем - 99,5%) приходится на статьи функциональной классификации, связанные с культурой и социальной сферой  (в основном, с расходами по статье «социальная политика»). Учитывая методологические изменения, для периода с 1 кв. 2000 г. по 1 кв. 2006 г. временные ряды расходов  для укрупненной категории «культура и социальная сфера» и совокупных (непроцентных) расходов  консолидированного бюджета были скорректированы с использованием данных по расходам внебюджетных фондов.

         В результате данной процедуры корректировки получены квартальные временные ряды расходов расширенного бюджета для максимального периода оценивания  - с 1 кв. 2000 по 3 кв. 2010 г.

     Расходы расширенного бюджета  РФ по категориям 

     В целом, как видно на диаграмме  «Расходы расширенного бюджета РФ по категориям», в предкризисные годы бюджетная политика носила проциклический характер: с ростом цен на нефть и ростом экономики расходы расширенного бюджета возрастали. Особенно наглядно это видно в предвыборном 2007 году, когда расходы расширенного бюджета (в % ВВП) выросли более чем на 3 п.п.

     На  протяжении всего периода (2000-2010 гг.) более половины (непроцентных) расходов расширенного бюджета приходится на статьи «культура и социальная сфера». Значительно (с 17,7% ВВП до 21,9% ВВП) социальные расходы были увеличены в кризисный 2009 г., в частности, вследствие повышения пенсий. За первые три квартала 2010 г. расходы на социальные нужды, в силу обязательности их исполнения, продолжали оставаться достаточно высокими (20,7% ВВП), тогда как расходы по статьям «национальная экономика, ЖКХ и охрана окружающей среды» снизились до 6,1% ВВП против 9,8% ВВП в 2009 г.

     Динамика  совокупных (непроцентных) расходов расширенного бюджета и расходов по культуре и социальной сфере (с исключением сезонности) проводится на рисунке «Динамика госрасходов»

     Динамика  госрасходов, % ВВП 

     Кластер гражданского общества²¹

     Некоммерческие  организации создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

Структура доходов НКО, работающих в культуре и образовании 

Источник: Выборочное обследование сектора НКО, проведенное ФСГС

     На  рисунке приведена структура доходов некоммерческих организаций, работающих в области культуры и образования. Общая доля доходов данных организаций в доходах всех НКО составляет 2,9%. По сравнению с другими группами НКО организации, работающие в области культуры и образования, получают максимальную бюджетную поддержку – 3,9% всех доходов. Отличительной особенностью данной группы является высокий процент в структуре доходов пожертвований из-за границы (22,3%).

     Членские  взносы, спонсорские пожертвования  и другие безвозмездные поступления  из-за границы преимущественно идут в общественные объединения (56,9%), религиозные  организации (31,6%), а также фонды, работающие в области культуры и  искусства (4,7%), и АНО, работающие в  области образования (3,2%).

     Бюджетные средства преимущественно идут в  общественные объединения (60,6%), религиозные  организации (18,7%) и фонды, работающие в области культуры и искусства (6,2%). 

     Механизмы контроля культурно–досуговой  сферы

     Выделяют  государственный, муниципальный и  общественный контроль. Раскроем каждый из них.

     Государственный контроль в сфере  культуры²²

         Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультура) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности, а также по нормативно-правовому регулированию в сфере охраны культурного наследия, осуществления контроля и надзора в сфере авторского права и смежных прав. Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия находится в ведении Министерства культуры Российской Федерации. Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства культуры Российской Федерации, а также настоящим Положением. Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия осуществляет государственный контроль и надзор:

• за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, в том числе совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• за соблюдением условий охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия федерального значения и при заключении охранных обязательств с пользователями и собственниками объектов культурного наследия федерального значения, а также за выполнением условий указанных охранных обязательств;
• за разработкой градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов, обеспечивающих содержание и использование объектов культурного наследия федерального значения в соответствии с требованиями законодательства;
• за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам переданных полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране культурного наследия, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений;
• за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия, в том числе в установленном порядке за расходованием предоставленных на осуществление переданных полномочий субвенций из федерального бюджета, с правом проведения проверок;
• за соблюдением законодательства Российской Федерации об авторском праве и смежных правах в установленной сфере деятельности;
• за деятельностью аккредитованных государством организаций, осуществляющих коллективное управление авторскими и смежными правами;
• за вывозом из Российской Федерации и ввозом на ее территорию культурных ценностей;
• за состоянием Музейного фонда Российской Федерации;
• за деятельностью негосударственных музеев в Российской Федерации;
• за хранением и использованием отнесенных к культурному наследию народов Российской Федерации библиотечных фондов и кинофонда;
• за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации, в том числе совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• за соблюдением законодательства Российской Федерации в отношении культурных ценностей, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации, сохранностью перемещенных культурных ценностей и их учетом.

Муниципальный контроль в культурно-досуговой сфере²³

     Реализация полномочий по обеспечению населения услугами организаций досуга через сеть учреждений культуры муниципальных образований. 
        Вводимый Федеральным законом от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее - Закон № 131-ФЗ) порядок организации местного самоуправления предполагает полную организационную и финансовую самостоятельность муниципальных образований, которые обязаны обеспечивать население услугами организаций культуры, в т. ч. услугами досуга в объеме имеющихся полномочий и возможностей. Однако перераспределение имущественных и финансовых обязательств по вопросам культуры и досуга и передача их на уровень поселенческих бюджетов ведут к тому, что власть на местах сможет взять на себя только расходы, покрываемые собственными ресурсами. Принимая во внимание, с одной стороны, прогнозы о недостаточности местных бюджетов и с другой - отсутствие структурных обязательств в Законе № 131-ФЗ (замена обеспечения деятельности учреждений на обеспечение населения услугами), можно прогнозировать колоссальное обрушение сети в результате реструктуризации, вызванной требованиями этого закона. 
        Основная проблема, которую видят местные органы власти в связи с исполнением Закона № 131-ФЗ, заключается в том, что в ст. 15 не указан перечень полномочий муниципального района по обеспечению услугами организаций культуры, в то время как на уровне муниципального района сосредоточено наибольшее количество организаций культуры. К тому же, как диктовала практика организационного и финансового обеспечения деятельности сети учреждений культуры, до введения Закона № 131-ФЗ на уровне муниципального района были сконцентрированы все ресурсы, обеспечивающие деятельность организаций культуры.  
         Отсутствие перечня полномочий в редакции Закона № 131-ФЗ само по себе не означает, что конституционные права граждан на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, а также права доступа к культурным ценностям и благам не будут обеспечены. Проблема может быть урегулирована при помощи механизмов, предусмотренных федеральным законодательством (Закон № 131-ФЗ) в вопросах совместного ведения или организации межпоселенческих отношений, без ущерба для инфраструктуры, обеспечивающей услуги культуры и досуга. 
         В связи с этим рассмотрим полномочия, которые определены муниципальным образованиям по вопросам культуры в Законе № 131-ФЗ.  
 
Полномочия органов управления культуры на муниципальном уровне, определенные Законом № 131-ФЗ. 
         Законодатель в Законе № 131-ФЗ, описывая круг полномочий по вопросам культуры и досуга, рассмотрел ответственность лишь на территориях поселений (ст. 14) и городского округа (ст. 16). Подробно описывая полномочия поселения и муниципального района по ряду вопросов, он не включил их в перечень вопросов муниципального района по аналогии со ст. 14 Закона № 131-ФЗ, в которой указана ответственность:  
- за «создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселений услугами организаций культуры»; 
- «сохранение объектов культурного наследия, расположенных в границах поселений»; 
- «создание условий для массового отдыха жителей поселения и организацию обустройства мест массового отдыха населения», 
а ограничился лишь позициями:  
- об «организации библиотечного обслуживания поселений»;  
- «организации дополнительного образования»;  
- «формировании и содержании муниципального архива». 
          Однако при отсутствии прямых указаний на возможности муниципальных районов по поддержке культуры можно в целях обеспечения их деятельности воспользоваться положениями п. 3 ст. 15 Закона № 131-ФЗ, где сказано, что органы местного самоуправления муниципального района и других муниципальных образований вправе решать иные вопросы, не отнесенные к их компетенции и не исключенные федеральными законами и законами субъектов Федерации. 
          Подобная трактовка остается на усмотрение местных органов власти, что чревато необъективным подходом к решению вопроса в пользу культуры 
Отсутствие полномочий на уровне муниципального района ставит под угрозу возможность формирования в составе местной администрации муниципального района органа управления культурой, в то время как районные органы управления культурой:  
являются главными распорядителями кредитов и основными заказчиками услуг культуры; 
ведут реестры расходных обязательств. 
              С их ликвидацией представляется сомнительной возможность формирования районных программ развития культуры и досуга, в то время как именно на уровне муниципального района предусмотрены фонды межбюджетного выравнивания, фонды финансовой поддержки поселений и другие механизмы, предусматривающие решение вопросов местного значения. 
            Статьей 26.3 (ч. 2, п. 18) Закона № 95-ФЗ предусмотрены организация и поддержка учреждений культуры и искусства. Однако здесь указано ограничение: данное положение касается только федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утвержден Правительством РФ. 
           Логично предположить, что в целях обеспечения требований федерального законодательства по различным аспектам культурной деятельности поддержка может быть оказана и бюджетам муниципального уровня. 
            Обязательства, вытекающие из нормативных правовых актов, являются отдельными государственными полномочиями, которыми органы местного самоуправления наделяются в порядке, определенном ст. 19 Закона № 131-ФЗ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями происходит на основании закона субъекта Федерации. Таким образом, порядок взаимоотношений между субъектом Федерации и муниципальными образованиями может быть урегулирован на основании регионального закона, в котором будет предусмотрен механизм делегирования отдельной части полномочий, в том числе и по вопросам культуры. Этот нормативный акт будет давать основания для инвестиционной поддержки организаций культуры и программ развития культуры в муниципальных образованиях.