Действующая
система финансирования эксплуатации
жилищного фонда города и пути
ее совершенствования
Для формирования и функционирования
рационального хозяйственного механизма
в любой сфере деятельности необходима
организация надежной системы ресурсного
и прежде всего финансового обеспечения.
Решение этой задачи особенно важно для
сферы эксплуатации жилищного фонда, которая
традиционно испытывает острый дефицит
ресурсах.
В течение длительно времени, как в
советский период, так и на переходном
этапе к рынку, данная сфера функционировала
на основе остаточного принципа ресурсообеспечения.
Так, по оценкам специалистов, платежи
населения покрывали не более 4 % от фактических
затрат на эксплуатацию жилищного фонда,
а доля расходов на жилищно-коммунальные
услуги в бюджете семьи составляла всего
2-3 %. Основные расходы по эксплуатации
жилищного фонда возмещал государственный
бюджет.
Следует отметить, что обеспечить
централизованное финансирование
данной сферы хозяйствования
проще оказалось в административной
системе, так как в ней не существовало
жестких финансовых ограничений. Дефицитными
ресурсами в административной системе
являлись не финансовые средства, а материально-технические
и, отчасти, трудовые. С переходом к рыночной
системе хозяйствования дефицит в финансовых
средствах стал очевиден. Поэтому практически
все отрасли и сферы деятельности, ориентированные
на централизованное финансирование,
оказались в кризисной ситуации. Некоторые
из них не смогли сохранить имеющийся
потенциал и в значительной мере свернули
свою деятельность, а другие нашли свое
место в рыночном пространстве.
Достаточно быстро стали развиваться
на рыночных принципах хозяйствования
такие отрасли, как торговля
и общественное питание. Преодолев
кризис в первые годы переходного
периода, сумела возродиться такая необходимая
отрасль, как бытовое обслуживание. Но
жилищная сфера в целом и сектор эксплуатации
жилья в частности не смогли пока найти
действенных источников развития и до
сих пор пребывают в состоянии стагнации.
Данная ситуация тем более не терпима,
что жилищный сектор относиться к базовым
сферам жизнедеятельности, которые не
могут быть свернуты без резких негативных
последствий, так как в любом случае людям
необходимо иметь жилье, которое должно
эксплуатироваться на требуемом уровне.
Кроме того, ведущая роль государства
и местных органов власти в решении задач
содержания и ремонта жилья определяет
особую ответственность власти институтов
за решение данной проблемы. И ключевым
вопросом здесь является финансирование.
Уже в первые годы рыночных
преобразований, т.е. в 1992-1996 гг., наметилась
тенденция повышения уровня тарифов
на оплату жилищно-коммунальных
услуг и одновременно существенного
снижения централизованного финансирования
жилищно-коммунального сектора связи
с бюджетным дефицитом на всех уровнях
управления высокой инфляцией. Повышение
тарифов существенно увеличило долю населения
в возмещении затрат производителей: с
2-3% в 1990 г. до 20-30% в 1995 г. Заметно возросла
в семейном бюджете и доля расходов на
оплату жилищно-коммунальных услуг. Но
рост платежей населения отнюдь не решил
финансовых проблем жилищного сектора,
так как основным источником финансирования
остались бюджетные средства, выделяемые
нерегулярно и далеко не в полном объеме.
Такая ситуация объясняется прежде
всего тем, что действующий хозяйственный
механизм в жилищной сфере, ориентированный
на бюджетные вливания, не обеспечивает
нормальный уровень финансирования, что
влечет за собой невозможность устойчивого
функционирования и развития жилищного
сектора в реальных экономических условиях.
Традиционно финансирование эксплуатации
жилищного фонда осуществляется
из двух основных источников:
платежи потребителей и бюджетные
дотации. Платежи потребителей, в свою
очередь, подразделяются на две группы:
- платежи населения
(физические лица);
- прочие пользователи
жилищного фонда (юридические лица).
В связи с низкими тарифами
и наличием многочисленных льгот
для населения и ряда организаций
социальной сферы в бюджете
предусмотрены дотации, направляемые
жилищному сектору для покрытия выпадающих
доходов. Кроме того, необходимо учитывать
возможности привлечения дополнительных
средств органами управления, потребителями
и организациями жилищного сектора финансово-кредитных,
фондовых, инвестиционных и прочих ресурсов.
Общая схема финансирования эксплуатации
жилищного фонда:
Как следует из приведенной схемы,
потребители оплачивают услуги и работы,
предоставляемые жилищными ремонтными
организациями. Но основной потребитель
– население производит оплату по заниженным
тарифам, которые не показывают реальных
затрат производителей. Кроме того, значительная
часть населения имеет льготы по оплате
жилищно-коммунальных услуг, которые значительно
снижают реальное поступление средств
от населения. К тому же в последние годы
к системе льгот добавился еще один элемент
социальной защиты – выплата компенсаций
(субсидий) для малоимущих граждан, о чем
подробнее пойдет речь ниже. Все эти обстоятельства
существенно ограничивают поступление
средств от населения.
В то же время следует отметить,
что большая часть населения
(80-90%) добросовестно оплачивает предоставляемые
услуги, что значительно превышает
уровень оплаты организациям и прочими
пользователями жилищных услуг. Причем
речь идет о «живых» деньгах, своевременно
поступающих в городской бюджет или непосредственно
заказчику.
Другие потребители, к которым
относятся бюджетные и коммерческие
организации, должны производить
оплату по полным, часто завышенным
тарифам. (Но значительная часть из них
не осуществляет своевременные выплаты,
накапливая значительные долги). В результате
имеет место так называемое перекрестное
субсидирование, когда недоплата населения
должна возмещаться дополнительными платежами
от организаций, хотя в действительности
этот процесс реализуется лишь частично.
Бюджетные дотации на содержание
ЖКХ предусматриваются в бюджетах
всех уровней власти (федеральном,
региональном и местном), но их
выделение жилищному сектору
производится непосредственно на местном
(городском) уровне. Дотации осуществляются
в форме трансфертов, направляемых в жилищно-коммунальный
сектор для компенсаций выпадающих доходов
в связи с низкими тарифами, установленными
для населения, а так же для покрытия действующих
льгот. Размер дотаций из федерального
бюджета определяется на основе утвержденных
федеральных стандартов на покрытие убытков
жилищно-коммунального сектора. Как показывает
реальная практика, дотации далеко не
покрывают размера выпадающих доходов
производителей.
Таким образом, формально система
финансирования жилищного сектора
города создает необходимые основы
для функционирования и развития
жилищного сектора. Население
оплачивает жилищно-коммунальные
услуги по заниженным тарифам
с учетом разнообразных льгот,
предоставляемых многочисленным категориям
граждан. Выпадающие доходы финансируются
путем привлечения бюджетных дотаций,
которые в установленном порядке выделяются
из государственного и местных бюджетов.
Оплата за пользование услугами и жилыми
помещениями осуществляется прочими потребителями
в лице различных организаций по полным
тарифам, обеспечивающим возмещение
затрат производителей.
Вместе с тем в условиях
чрезмерных льгот и компенсаций
для населения, хронических неплатежей
организаций и острого бюджетного
дефицита проблема финансирования жилищного
сектора в условиях перехода к рынку не
только не была решена, но даже обострилась.
При том что доля затрат на содержание
жилищно-коммунального хозяйства в расходной
части региональных и местных бюджетов
составляет от 30-50%, ее дальнейший рост
невозможен.
Данная система финансового обеспечения
сложилась еще в советский
период и с некоторыми изменениями
просуществовала вплоть до настоящего
времени. Но если в административной
экономике она в той или иной
степени соответствовала экономическим
реалиям, когда основное бремя расходов
на содержание жилищного сектора брало
на себя государство, то теперь , в новых
хозяйственных условиях, ориентация на
централизованные финансовые ресурсы
себя не оправдывает. Имеющихся средств
катастрофически не хватает, а поступающие
в данный сектор ресурсы используются
крайне нерационально. Поэтому возникает
необходимость поиска механизмов ресурсообеспечения
такой жизненно важной сферы, как жилищный
сектор, основанных на переходе к самофинансированию
и полной оплате населением и другими
потребителями жилищно-коммунальных услуг
и ремонтных работ.
Попытка формирования нового финансово-экономического
механизма функционирования жилищной
системы в городах страны предпринимается
в рамках проводимой жилищно-коммунальной
реформы. Суть этих преобразований состоит
в следующем:
- постепенный
переход на экономически обоснованные
тарифы за пользование жилищно-коммунальными
услугами, включая услуги за содержание
и ремонт жилья, для всех групп потребителей;
- сокращение
бюджетных дотаций жилищному сектору
по мере роста платежей потребителей и
расширения возможностей населения полностью
оплачивать предоставляемые жилищно-коммунальные
услуги;
- упорядочение
централизованного финансирования жилищного
сектора путем введение системы федеральных
и региональных стандартов;
- активное
внедрение мер по энергоресурсосбережению,
снижению себестоимости производства
жилищно-коммунальных и ремонтных услуг,
сокращению фактических затрат в жилищном
секторе города;
- расширение
возможностей жилищного сектора получать
дополнительные финансовые ресурсы путем
выхода на финансово-кредитный и фондовый
рынки;
- повышение
эффективности мер по социальной защите
населения путем выделения компенсаций
(субсидий) малоимущим гражданам и упорядочения
льгот по оплате жилья.
Реализация
перечисленных мероприятий направлена
на перевод жилищного сектора
города в режиму безубыточного функционирования,
снижение не оправданных потерь, ликвидацию
бесхозяйственности, повышение эффективности
работы жилищных организаций и формирование
в данной сфере нормальных экономических
отношений между всеми участниками хозяйственного
процесса. Все эти меры невозможно осуществить
сразу и одновременно и потому успех в
проведении реформы во многом зависит
от технологии её реализации, которая,
в свою очередь, зависит от общей социально-экономической
ситуации в стране и конкретных регионов,
то есть от внешних факторов по отношению
к жилищному сектору города. Поэтому при
обосновании последовательности проведения
реформы очень важно правильно прогнозировать
изменения социально-экономических факторов
в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
Как показала реальная практика прогнозирование,
это не всегда удается. Так, в рамках жилищно-коммунальной
реформы была предпринята концепция
по этапного перехода к режиму самоокупаемости
жилищно-коммунального сектора к 2003 году,
но кризисные явления и трудности в развитии
экономики страны (1997-1998 гг.) не позволяли
это осуществить. В результате динамика
проведения мер по реформированию жилищного
сектора страны была продлена еще на 5
лет (вплоть до 2008 года).
Ключевая
роль в реформировании финансово-экономических
отношений в сфере эксплуатации
жилищного фонда принадлежит
переходу к экономически обоснованным
тарифам, то есть к полному возмещению
производителям нормативных издержек
на содержание и ремонт жилищного фонда.
При этом особую важность имеет прогнозирование
уровня жизни населения городов и обоснование
возможной доли расходов семейного бюджета,
направляемого на оплату услуг по содержанию
и ремонту жилья.
Как
показывают статистические данные и
рабочие материалы Государственного
комитета по строительству и жилищно-коммунальному
комплексу, доля жилищно-коммунальных
услуг в общем объеме платных
услуг, оказываемых населению, возросла
с 10,3% в 1993 г. до 23,3 в 1999 г. Только в 1999 году
тарифы на жилищно-коммунальные услуги
возросли на 27,2 %, в том числе квартирная
плата была повышена на 32,5% доля населения
к оплате жилищно-коммунальных услуг постепенно
повышается и по состоянию на конец 1999
г. составил по России в среднем 56%, в том
числе в оплате жилья (содержание и ремонт)
– 31%, а коммунальные услуги 60%. Но в целом
расходы на оплату жилищно-коммунальных
услуг остаются пока еще весьма незначительные
в семейных бюджетах. Так, с учетом достигнутого
уровня платежей, а так же наличие многочисленных
льгот и компенсаций фактические затраты
за 1998 г. составили около 30 млрд. рублей,
или всего 5,1% от всей суммы потребительских
расходов населения, т.е. возросли с 1990
г. на 2,1% (с 3% до 5%). В том числе оплата работ
по эксплуатации жилищного фонда составила
всего 1,9% от всех расходов семей. Этого
явно недостаточно для минимально необходимого
финансирования жилищного сектора.
Снижение
бюджетных дотаций на содержание жилищного
сектора в целом происходит, но это снижение
достигает ни за счет перехода к экономически
обоснованным тарифам для потребителей,
а путем недофинансирования выпадающих
доходов жилищных организаций в связи
с наличием чрезмерных льгот для значительной
части населения. Так, по данным за I полугодие
1999 г. бюджетом всех уровней было погашено
только 28% затрат на реализацию предоставленных
льгот населению. Уровень бюджетного погашения
затрат на реализацию компенсаций, предоставляемых
малоимущим слоям населения, значительно
выше.
Как
уже указывалось, для упорядочения
бюджетного финансирования в мероприятиях
реформ предусматривается введение системы
государственных минимальных стандартов
охватывающий федеральный и региональный
уровни. На федеральном уровне утверждена
следующая система стандартов.