Бюджетные нормативы: их классификация и область применения в процессе бюджетного планирования и прогнозирования

     В целях определения норматива  на финансирование сфер культуры и  искусства, необходимо с учетом доступной  статистики выбрать показатель, отражающий объем (уровень) предоставления услуг, соответствующих расходам на эти  сферы. С одной стороны, характеристики сети соответствующих учреждений (количество музеев, театров, библиотек и т.п.), а с другой стороны – количество получателей подобных услуг (доля детского населения – как характеристика расходов на проведение культурных мероприятий  среди детей и молодежи, доля пожилого населения – как характеристика основной части населения, пользующейся библиотеками общего пользования).

     Норматив  расходов на культуру и искусство  по этой статье должны зависеть положительно от характеристик объема предоставления данного общественного блага  и доходов регионального бюджета. Доступная статистика позволяет  использовать в качестве переменных, используемых в модели, следующие  показатели (по регионам):

- количество  театров и музеев и число  их посещений (штук);

- число  книг и журналов в общедоступных  библиотеках (экземпляров);

- выпуск  газет (разовый тираж, экземпляров);

- выпуск  книг и брошюр (годовой тираж,  экземпляров).

     Объем предоставления данного общественного  блага, согласно нашим предположениям должен зависеть как от расходов на культуру и искусство, так и от численности жителей, заинтересованных в предоставлении данного общественного  блага. Рассмотрим зависимость номинальных  расходов регионального бюджета  на душу населения от реальных доходов  бюджета на душу населения, индекса цен (прожиточного минимума, играющего главным образом нормировочную роль) и показателя объема предоставления блага:

      

,

     где

E_i^КУЛЬТ – номинальные расходы бюджета i-го региона на культуру и искусство на душу населения;

G_i^КУЛЬТ – обеспеченность населения i-го региона газетами и журналами в общедоступных библиотеках (число газет и журналов в общедоступных библиотеках на душу населения);

     I_i  – величина прожиточного минимума в i-ом регионе;

A_i  – реальные доходы бюджета i-го региона на душу населения (по отношению к прожиточному минимуму).

     Определение норматива финансирования бюджетных  средств на государственное управление зависят от доходов соответствующего бюджета, концентрации населения в  городах и численности населения  региона вследствие действия эффекта  экономии от масштаба. Для регионов с высокими реальными доходами населения  можно ожидать, что нормативы  на государственное управление могут  быть выше, так как высокая экономическая  активность может потребовать повышенных государственных расходов на соответствующее  регулирование.

     Кроме того, помимо названных переменных использовались следующие показатели, косвенно характеризующие дифференциацию объема услуг государственного управления в различных регионах:

- количество городов и сельских администраций (штук);

- доля городского и сельского населения;

- средний размер города и средний размер села (человек);

- численность населения (как отдельный показатель, характеризующий эффект масштаба).

     На  основе имеющихся показателей можно  составить следующее уравнение  зависимости расходов на государственное  управление от перечисленных выше факторов:

      

,

     где

E_i^ГОСУПР – номинальные расходы бюджета i-го региона на государственное управление на душу населения;

A_i  – реальные доходы бюджета i-го региона на душу населения (по отношению к прожиточному минимуму);

W_i  – реальная средняя заработная плата в i-ом регионе (по отношению к прожиточному минимуму);

     I_i  – величина прожиточного минимума в i-ом регионе;

     C_i  – доля городского населения в i-ом регионе;

N_i  – численность населения i-го региона.

     Что касается бюджетных нормативов, то необходимо отметить следующее: расходы  на социальную политику – это адресные пособия отдельным социальным категориям населения (бедным и нуждающимся, пенсионерам или детям), эти расходы должны зависеть от доли соответствующего населения. Кроме того, расходы на социальную политику могут зависеть от доходов бюджета и концентрации населения (основные мероприятия в области социальной политики проводятся в городах, кроме того, помощь необходима в большей степени городским пенсионерам, имеющим меньшие возможности для самообеспечения при помощи приусадебных хозяйств). Но в настоящее время расходы на социальную политику не имеют целью помощь малообеспеченным слоям населения, а распределяются равномерно между всеми жителями региона.

     Доступная статистика позволяет в качестве объясняющих переменных, прямо или  косвенно характеризующих социальную ситуацию в регионе и необходимость  расходов на социальную политику, использовать следующие показатели:

- доля  населения, доходы которых меньше  прожиточного минимума в регионе;

- потребление  молока (млн. л) и хлеба (млн.  кг) на душу населения;

- численность  детей в дошкольных учреждениях  (человек);

- доля  населения моложе и старше  трудоспособного возраста;

- средний  размер города и села (численность  городского и сельского населения,  деленная на количество городов  и сел соответственно)

- миграционный  прирост населения (человек) –  как характеристика наличия беженцев  в случае значительного оттока/притока  населения.

     Данную  зависимость можно обозначить следующим  уравнением:

      

,

     где

E_i^СОЦП – номинальные расходы бюджета i-го региона на социальную политику на душу населения;

A_i  – реальные доходы бюджета i-го региона на душу населения (по отношению к прожиточному минимуму);

     I_i  – величина прожиточного минимума в i-ом регионе;

     V_i  – размер среднего города в i-ом регионе (численность городского населения, отнесенная к количеству городов в регионе).

     В связи с финансовыми ограничениями  бюджетов различных уровней, расчетные  потребности (лимиты в натуральном  и стоимостном выражении) корректируются в зависимости от возможностей бюджетов с использованием понижающих коэффициентов. Итоговые лимиты отражают уже не столько  потребности учреждений, сколько  возможности бюджета их профинансировать. 

  2.2. Бюджетные нормативы  на образование

     Финансирование  федеральных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных  нормативов финансирования государственных  образовательных учреждений, находящихся  в ведении субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе.¹

     Нормативно - подушевое финансирование – один из основных финансово - экономических механизмов модернизации системы образования. Использование норматива бюджетного финансирования позволяет:

1. формировать бюджет образовательных учреждений;
2. определять объективные потребности в финансовых средствах и оптимизировать затраты;
3. обеспечивать прозрачность при формировании и прохождении финансовых потоков. 

     В связи с передачей на уровень  субъекта Федерации ответственности  за обеспечение государственных  гарантий прав граждан на получение  общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования  в образовательных учреждениях  посредством выделения субвенций  местным бюджетам возможности разработки и принятия нормативов на местном  уровне ограничиваются.

     Размер  субвенций определяется в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации, в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в  части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных  учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные  материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов)².

     Органами  местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений за счет средств местных бюджетов, в первую очередь нормативы расходов на содержание зданий и коммунальных расходов.

     Для региональных бюджетных расходов на образование, как и для расходов на здравоохранение, можно выделить две основные группы показателей, которые  характеризуют объем предоставления данного общественного блага. Первая группа – это развитость соответствующей  бюджетной сети (количество учебных  заведений каждого вида – дошкольных, средних, средних специальных, высших). Вторая группа показателей – это  уровень образования населения (образовательная  структура населения) или количество человек, пользующихся услугами образования (количество детей, учащихся, студентов, аспирантов и т.д.).

     Так как субвенция должна обеспечить реализацию основных образовательных  программ, то ее расчет должен определяться потребностями в бюджетных средствах, достаточных для этой реализации. То есть региональный закон о субвенциях должен не только содержать абсолютные значения тех сумм, которые будут  перечислены муниципалитетам на выполнение этого полномочия субъекта, но и порядок расчета нормативов для осуществления этого расходного обязательства.

     В качестве показателей, характеризующих  объем предоставления услуг образования, можно использовать следующие переменные:

1. число дошкольных учреждений (штук) и детей в них (человек);
2. число государственных общеобразовательных учреждений (штук) и учащихся в них (человек);
3. число учебных заведений начального профессионального образования (штук) и учащихся в них (человек);
4. число средних специальных учебных заведений (штук) и студентов в них (человек);
5. число высших учебных заведений (штук) и студентов в них (человек);
6. доля населения младше трудоспособного возраста.

   Зависимость данных переменных можно выразить в  следующем уравнении:

,

где

E_i^ОБРАЗ – номинальные расходы бюджета i-го региона на образование на душу населения;

G_i^ОБРАЗ – обеспеченность населения i-го региона школами (численность населения, на которое приходится одна школа);

I_i – величина прожиточного минимума в i-ом регионе;

A– реальные доходы бюджета i-го региона на душу населения (по отношению к прожиточному минимуму);

C_i – доля городского населения в i-ом регионе.

     Регионы, в полномочия которых в соответствии с законодательством входит задача определения нормативных затрат на обеспечение государственных  гарантий реализации образовательного процесса в общеобразовательных  школах, должны самостоятельно разрабатывать  и утверждать как саму величину норматива, так и порядок перехода на финансирование с использованием нормативов на муниципальном  уровне. 

     Муниципалитеты  могут устанавливать нормативы  только в рамках своих полномочий, но по школам устанавливать нормативы  они не имеют права, они вынуждены  использовать нормативы, установленные  субъектом РФ. В результате регионы  встали перед необходимостью корректировки  нормативов с помощью большого числа  поправочных коэффициентов, без  которых реализация принципа Нормативного бюджетного финансирования на муниципальном, а особенно на школьном уровне невозможна.