Бюджетная система РФ

     Резервный фонд формируется за счет:

- нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта, при условии что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины;

- доходов от управления средствами Резервного фонда

     Если  нефтегазовых доходов недостаточно для формирования нефтегазового  трансферта в размере, определенным Бюджетным кодексом РФ, то федеральным  законом о федеральном бюджете  на очередной финансовый год и  плановый период утверждают предельный объем использования средств Резервного фонда для финансового обеспечения указанного трансферта. Тем же законом предусматривается использование средств Резервного фонда на досрочное погашение государственного внешнего долга РФ.

     Министерство  финансов РФ в ходе исполнения федерального бюджета вправе в установленном Правительством РФ порядке использовать без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период средства Резервного фонда на финансовое обеспечение нефтегазового трансферта в случае недостаточности для его осуществления фактически поступивших в отчетном периоде нефтегазовых доходов федерального бюджета.

     3.4. Фонд национального  благосостояния

     Фонд  национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, которые подлежат обособленному учету и управлению. Он предназначен для обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ. В федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается объем средств федерального бюджета, направляемых на указанные выше цели.

     Фонд  национального благосостояния образуется за счет:

• нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае, если накопленные средства резервного фонда достигают его величины или превышают её;
• доходов от управления средствами этого фонда.

     Средства  Фонда национального благосостояния могут быть размещены в иностранной  валюте и в следующих видах  финансовых активов:

• долговых обязательствах иностранных государств, зарубежных государственных агентств и центральных банков;
• долговых обязательствах международных финансовых организаций, включая ценные бумаги;
• депозитах и остатках на банковских счетах в Центральном банке РФ;
• депозитах и остатков на банковских счетах в кредитных организациях;
• акциях и облигациях юридических лиц (эмитентов);
• паях (долях участия) инвестиционных фондов.

     3.5. Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния

     Управление  средствами Резервного фонда и Фонда  национального благосостояния осуществляет  Министерство финансов РФ в порядке, определенном Правительством РФ. Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда осуществляет Центральный банк России, а Фонда национального благосостояния – Центральный банк России и специализированные финансовые организации. Порядок привлечения последних для осуществления отдельных полномочий по управлению средствами Фонда национального благосостояния, а также требования, предъявляемые к ним, устанавливает Правительство РФ.

     Цели  управления средствами Резервного фонда  – обеспечение сохранности его средств и стабильного уровнями доходности от размещения средств в будущем. Средства Резервного фонда могут быть размещены в иностранной валюте и следующих видах финансовых активов, выраженных в данной валюте:

• долговых обязательных иностранных государств и зарубежных государственных агентов;
• долговых обязательствах международных финансовых организаций в виде ценных бумаг;
• депозитах в иностранных банках и кредитных организациях и др.

     Требования  к перечисленным финансовым активам, перечень операций с ними и их предельные доли в общем объеме размещенных средств Резервного фонда устанавливает Правительство РФ.

     3.6. Учет и отчетность по операциям с нефтегазовыми доходами федерального бюджета

     Средствами  нефтегазовых доходов федерального бюджета, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния размещаются на отдельных счетах федерального бюджета, открытых Федеральному казначейству в Центральном банке России.

     В Резервный фонд и Фонд национального  благосостояния в срок до 1 февраля  текущего финансового года зачисляются остатки средств федерального бюджета на начало текущего финансового года, соответствующие объему поступлений нефтегазовых доходов в декабре отчетного финансового года:

• в Резервный фонд – в объеме, не превышающем разницы между нормативной величиной резервного фонда на начало отчетного финансового года и его накопленным объемом на конец отчетного финансового года;
• в Фонд национального благосостояния – в объеме указанных остатков, пониженных на сумму перечислений в Резервный фонд.

     Расчеты и перечисления средств в связи с формированием и использованием нефтегазовых доходов федерального бюджета, нефтегазового трансферта, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляет Министерство финансов РФ в порядке установленном Правительством РФ. Эти операции регистрируются в соответствии с учетом операций со средствами федерального бюджета и отражаются в отчете об его исполнении.

     Правительство РФ в составе отчетности об исполнении федерального бюджета представляет в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания РФ ежеквартальный и годовой отчет о поступлении и использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета, формировании и использовании средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а также ежеквартальный и годовой отчет об управлении средствами указанных фондов.

     Министерство  финансов РФ ежемесячно публикует информацию о поступлении и использовании  нефтегазовых доходов федерального бюджета, величине активов Резервного фонда и Фонда национального  благосостояния на начало отчетного месяца, зачислении средств в данных фонды, их размещении и использовании в отчетном месяце. 
 

     4. Долгосрочный бюджет России в нефтегазовом секторе

     При бюджетном прогнозировании в  России возникает две ключевые проблемы – трудность прогнозирования доходов (по причине высокой волатильности их части вследствие высоких ценовых и валютных рисков) и постоянный рост социальных расходов бюджета (как следствие ухудшения демографической ситуации). Указанные вызовы угрожают бюджетным дисбалансом – дефицитом бюджета, который в свою очередь покрывается заимствованиями и трансфертами из накопленных бюджетных нефтегазовых фондов страны. Подобные действия государства непосредственно влияют не только на текущую стабильность бюджета, но и на его долгосрочную устойчивость. Разделение бюджета на нефтегазовый и ненефтегазовый стало новым этапом в развитии страны – в формировании государственных финансов и позиционировании России на мировой финансовой арене. Дефицит ненефтегазового бюджета покрывается всегда фиксированным нефтегазовым трансфертом. Сейчас наблюдается совершенно иная ситуация – вследствие текущего финансового кризиса и сопутствующих финансовых проблем в 2009 году дефицит бюджета составил более 8 % ВВП, который покрывается за счет нефтегазового трансферта и заимствований. Отметим три аспекта, связанные с существованием доходов от невозобновляемых природных ресурсов: «… доходы добывающего сектора могут быть слишком значительными по сравнению с прочими доходами и экономикой в целом, но имеют непредсказуемый характер, так как ресурсы, зачастую, истощаемы и цены на них подвержены не всегда предсказуемым изменениям; размер доходов может быть настолько большим в рамках экономики, что определить ожидаемую финансовую эффективность от использования всех полученных доходов и своевременно понять необходимость их немедленного расходования является практически нерешаемой задачей; волатильность цен на ресурсы и непостоянство объемов добычи могут из года в год приводить к существенным изменениям в государственных ресурсных доходах».

     Цена  на нефть играет значимую роль в  формировании доходной части бюджета, ее прогнозированию уделяется огромное внимание с одной стороны, с другой стороны – это один из тех показателей, которые невозможно спрогнозировать  на длительный срок и это создает проблемы и дополнительные расходы в дальнейшем.

     В период настоящего кризиса наблюдается  то, что раньше можно было предполагать, не представляя истинного масштаба возникающих проблем – во время  падения цен на нефть доходы бюджета  резко сократились, в то время  как расходы бюджета сократить  оказалось гораздо сложнее. Это ещё обуславливается тем, что природа механизма снижения доходов и расходов разная. Так, в случае падения цен на нефть на мировых рынках, доходы сокращаются естественным образом, то есть правительство конкретной страны не может повлиять на поведение своего рынка, впрочем, как и если все страны сплотятся вместе, их действия также будут безнадежными. Мировой финансовый кризис проиллюстрировал все это в полной мере. И, наоборот, расходную часть бюджета страны правительство будет вынуждено сокращать, то есть снижение уровня расходов будет принудительным, искусственным по сравнению с причиной – падением уровня доходов. Доходная часть федерального бюджета России ежегодно пересматривается и заново прогнозируется на ближайшую перспективу, и все равно каждый раз фактические значения отличаются от ожидаемых (прогнозируемых). 

     Тем временем, пока обсуждаются и медленно реализуются новации в области  государственных финансов, финансовый кризис со всей очевидностью показал  то, о чем ранее даже не задумывались или не считали реальным. Так, результатом падения цен на энергоресурсы, главным образом,  стало сокращение нефтегазовой части государственных финансов страны. Естественным образом все это привело к дефициту бюджета, который в свою очередь спешным образом финансируется за счет заимствований и трансфертов из нефтегазовых фондов. Исходя из четкого понимания, что бюджет неразрывно связан с внешнеэкономической конъюнктурой, необходимо снижать эту зависимость, внедрять новые инструменты бюджетной стабилизации. Проводимая бюджетная политика будет эффективна в том случае, если она будет обеспечивать долгосрочную бюджетную устойчивость, которая невозможна без формирования системного подхода к долгосрочному планированию и прогнозированию бюджета.

     Из  других принципиальных вопросов, которые находятся еще на стадии проработки, можно выделить проблемы совершенствования налогообложения в сфере нефтедобычи. Сегодня можно, скорее, обозначить обсуждаемые темы, чем решения, которые еще не приняты. Минфин ведет эту работу вместе с Министерством энергетики, Министерством природных ресурсов, Минэкономразвития и крупными нефтяными компаниями. В настоящее время практически завершены этапы экономического анализа возможности разработки новых перспективных месторождений в Восточной Сибири в условиях действующей налоговой системы. Понятно, что для разных месторождений результаты получаются неодинаковыми, но объединяет их то, что практически все они оказываются нерентабельными в широком диапазоне цен на нефть. Это неудивительно, поскольку в новых нефтяных провинциях полностью отсутствует инфраструктура, в создание которой необходимо вложить огромные средства.

     Задача  состоит в том, чтобы перераспределить совокупную налоговую нагрузку во времени  и, возможно, по ее составляющим. Если предположить – возьмем такую гипотезу, - что цены на нефть неизменны, то в этом случае сумма налогов, уплачиваемая нефтяной компанией ежемесячно, тоже будет постоянной как в начале разработки месторождения, так и на последующих этапах. И только в завершающей стадии, когда месторождение будет практически полностью выработано, начнет применяться понижающий коэффициент.

     Выглядит  разумным для новых нефтяных месторождений  перераспределить налоговую нагрузку таким образом, чтобы минимизировать налоги на начальной и конечном этапах. И, наоборот, взять больше налогов в тот период времени, когда месторождение наиболее продуктивно и когда генерируется наибольшее количество доходов компании. Поскольку есть несколько параметров, которые можно варьировать, то можно попытаться подобрать их должным образом. В рамках этой концепции в дополнение к стандартному налогу на прибыль может добавиться налог на дополнительный доход (НДД). Обычно в таких конструкциях учитываются все доходы и все расходы компании с начала разработки месторождения, что, в свою очередь, требует гарантий их правильной оценки с тем, чтобы не допускать манипуляций с этими показателями.

     В рамках этого проекта обсуждаются  и возможности модификации экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты. Рассматриваются варианты изменения ценовых диапазонов, на которых применяются разные ставки, равно как и размеры самих ставок.

     Кроме того, по-видимому, уже назрела необходимость  сблизить ставки экспортной пошлины  на сырую нефть и на нефтепродукты. Сегодня средняя по корзине нефтепродуктов ставка экспортной пошлины составляет примерно 55 % от ставки пошлины на нефть, при этом внутри корзины ставки широко варьируются, составляя около 40 % для темных и 70 % для светлых нефтепродуктов. Понятно, почему принята такая конструкция, ведь экспортировать нефтепродукты должно быть выгоднее, чем сырую нефть. Но в последние годы наметилась тревожная тенденция: быстро растут объемы самой примитивной нефтепереработки («самоварами») в целях экспорта, что позволяет получать максимальную прибыль. Вряд ли это можно приветствовать, поскольку в таком случае в стране производится минимальная добавленная стоимость.

     По  корзине нефтепродуктов – темных и светлых – вполне возможно, будет принято решение об унификации экспортных пошлин, но не с 2010 года, а  в более отдаленной перспективе, может быть, с 2011 года.