Казенные учреждения - новый тип некоммерческих организаций

"Бюджетные  организации: бухгалтерский учет  и налогообложение", 2010, N 5 

КАЗЕННЫЕ  УЧРЕЖДЕНИЯ - НОВЫЙ  ТИП НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ 

    Проект  федерального закона N 308243-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные  акты Российской Федерации в связи  с совершенствованием правового  положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный  закон) прошел уже второе чтение. В  нем речь идет о смене правового  положения государственных и  муниципальных учреждений. Предполагается переход большинства бюджетных  учреждений в автономные организации  и казенные учреждения. В связи  с созданием нового типа некоммерческих организаций, а также корректировкой прав и обязанностей уже существующих во многие нормативные акты вносятся изменения. О том, какие учреждения являются казенными, об их правах, обязанностях, сфере деятельности пойдет речь в  этой статье. 

    Из  Пояснительной записки "К проекту  федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные  акты Российской Федерации в связи  с совершенствованием правового  положения государственных (муниципальных) учреждений" следует, что существующая в РФ система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических  условиях и до сих пор функционирует  в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и  достаточности предоставления государственных  и муниципальных услуг.

    Органы  публичной власти просто содержат существующую систему бюджетных учреждений вне  зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. В нынешнем правовом статусе у бюджетных  учреждений отсутствуют стимулы  к оптимизации и повышению  эффективности деятельности, что  вызвано в первую очередь сметным  финансированием, основанным на фактически сложившихся расходах. При этом на практике большинство бюджетных  учреждений уже включены в хозяйственный  оборот и получают достаточно высокие  доходы от приносящей доход деятельности, которые используют по своему усмотрению.

    В связи с этим предлагается <1>:

    1. Изменить правовое положение  существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на  основе рыночных принципов, без  их преобразования и создать  условия и стимулы для сокращения  внутренних издержек и повышения  эффективности их деятельности.

    2. Создать новый тип государственных  (муниципальных) учреждений - казенные  учреждения, статус которых по  сути совпадает с закрепленным  в действующем законодательстве  нынешним статусом бюджетного  учреждения с дополнительным  ограничением в виде зачисления  с 2011 г. всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет.

    --------------------------------

    <1> Со сравнительной характеристикой  правового положения типов учреждений  можно ознакомиться на сайте  http://profcom.istu.ru/home/1/208/. Материал представлен  в удобной для восприятия форме  таблицы. В ней приведен сравнительный  анализ принципов функционирования  в рыночной экономике бюджетных,  автономных и казенных учреждений, в частности, рассмотрены их  права по распоряжению имуществом  и порядок его использования,  порядок осуществления операций  с денежными средствами, финансового  обеспечения деятельности этих  учреждений, использования средств,  полученных учреждениями от приносящей  доход деятельности, ведения ими  учета и управления. 

    При этом процедура перевода учреждений в казенные должна обеспечивать минимизацию  организационных мероприятий, связанных  с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.

    Далее предлагаем более подробно ознакомиться с правовым положением казенного  учреждения через призму вносимых Федеральным  законом изменений в действующие  нормативные акты. 

Правовое  положение 

    Казенное  учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (абз. 39 ст. 6 БК РФ).

    Заметим, что общие положения о составлении  бюджетной сметы определены в  ст. 221 "Бюджетная смета" БК РФ. В Федеральном законе слова "бюджетные  учреждения" заменяются на "казенные учреждения". Существенными коррективами является следующее: если прежде в бюджетной  смете бюджетного учреждения дополнительно  могли утверждаться иные показатели, предусмотренные порядком составления и ведения бюджетной сметы бюджетного учреждения, то теперь в бюджетной смете казенного учреждения должны утверждаться иные показатели, предусмотренные порядком составления и ведения бюджетной сметы казенного учреждения.

    Бюджетная смета казенного учреждения, являющегося  органом государственной власти (государственным органом), органом  управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, осуществляющим бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных  средств, утверждается руководителем  этого органа (ст. 221 БК РФ).

    Особенность правового положения казенных учреждений определена в ст. 161 БК РФ. Из ее норм следует, что данное учреждение находится  в ведении органа государственной  власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Финансовое обеспечение  его деятельности осуществляется за счет средств соответствующего бюджета  бюджетной системы РФ на основании  бюджетной сметы.

    Казенному учреждению разрешается осуществлять приносящую доход деятельность, только если такое право предусмотрено  в его учредительном документе. Вместе с тем доходы, полученные им от указанной деятельности, поступают  в соответствующий бюджет бюджетной  системы РФ. Таким образом, казенное учреждение лишено права самостоятельно распоряжаться средствами, полученными  им от осуществления приносящей доход  деятельности.

    Доходы  от платных услуг, оказываемых казенными  учреждениями, будут являться неналоговыми доходами бюджетов (ст. ст. 41 и 57 БК РФ).

    Основной  деятельностью казенного учреждения признается деятельность, непосредственно  направленная на достижение целей, ради которых оно создано. Исчерпывающий  перечень видов деятельности, которые  казенные учреждения могут осуществлять в соответствии с целями их создания, определяется учредительными документами  учреждения (ст. 24 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о  некоммерческих организациях)).

    Заключение  и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных  средств, производятся от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования  в пределах доведенных казенному  учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено БК РФ. Операции с бюджетными средствами казенные учреждения так же, как сейчас бюджетные учреждения, проводят через лицевые счета, открытые им в соответствии с БК РФ.

    Учреждения  получают на осуществление своей  деятельности финансирование из средств  соответствующего бюджета бюджетной  системы РФ. В случае уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных средств главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств  ранее доведенных лимитов бюджетных  обязательств, приводящего к невозможности  исполнения бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством  РФ о размещении заказов для государственных  и муниципальных нужд новых условий  по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров <2>. При  этом сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать  от казенного учреждения возмещения только суммы фактически понесенного  ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора.

    --------------------------------

    <2> Заметим, что в п. 6 ст. 9 Федерального  закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении  заказов на поставки товаров,  выполнение работ, оказание услуг  для государственных и муниципальных  нужд" сказано, что, если это  предусмотрено документацией об  аукционе, конкурсной документацией,  а также если заказ размещается  у единственного поставщика в  соответствии с п. 16 ч. 2 ст. 55 данного  Закона, заказчик по согласованию  с поставщиком в ходе исполнения  контракта вправе изменить не  более чем на 10% количество всех  предусмотренных контрактом товаров  при изменении потребности в  товарах, на поставку которых  заключен контракт. 

    При недостаточности лимитов бюджетных  обязательств, доведенных казенному  учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования отвечает соответственно орган государственной власти (государственный  орган), орган управления государственным  внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных  средств, в ведении которого находится  соответствующее казенное учреждение.

    Так же, как сейчас бюджетное учреждение, казенное учреждение не имеет права  предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты  казенному учреждению не предоставляются (п. 10 ст. 161 БК РФ). Отчуждать имущество  либо иным способом распоряжаться им без согласия собственника казенное учреждение также не вправе (п. 4 ст. 298 ГК РФ). 

Учредитель  казенного учреждения и его права 

    В Закон о некоммерческих организациях добавляется ст. 9.1 "Государственные, муниципальные учреждения". Из нее  следует, что казенные учреждения - это один из типов государственных  муниципальных учреждений. Их учредителями могут быть РФ, субъект РФ и муниципальное  образование (п. 1 ст. 15 Закона о некоммерческих организациях). 

    Для справки. Учредителями казенного учреждения не могут быть недееспособные граждане и (или) юридические лица (п. 1 ст. 15 Закона о некоммерческих организациях). 

    Решение о создании казенного учреждения принимается в порядке, установленном (п. 2 ст. 13 Закона о некоммерческой организации):

    1) Правительством РФ - для федеральных  бюджетных или казенных учреждений;

    2) высшим исполнительным органом  государственной власти субъекта  РФ - для бюджетных или казенных  учреждений субъектов РФ;

    3) местной администрацией муниципального  образования - для муниципальных  бюджетных или казенных учреждений.

    Этими же органами осуществляется утверждение  устава казенного учреждения, его  изменение; принимается решение  о реорганизации и ликвидации казенного учреждения (п. п. 1.1, 4 ст. 14, ст. ст. 16 и 19.1 Закона о некоммерческой организации).

    Отметим, что учредительными документами  казенного учреждения являются (п. 1 ст. 14 Закона о некоммерческой организации):

    - устав (должен содержать наименование  учреждения с указанием типа - казенное учреждение, сведения о  собственнике его имущества, исчерпывающий  перечень видов деятельности, которые  казенное учреждение вправе осуществлять  в соответствии с целями, для  достижения которых оно создано,  указания о структуре, компетенции  органов управления);

    - положение (в случаях, установленных  законом, нормативными правовыми  актами Президента РФ или Правительства  РФ). Оно утверждается соответствующим  органом, осуществляющим функции  и полномочия учредителя. 

    К сведению. При реорганизации казенного  учреждения кредитор не вправе требовать  досрочного исполнения соответствующего обязательства, а также прекращения  обязательства и возмещения связанных  с этим убытков (п. 2.2 ст. 16 Закона о  некоммерческой организации).