Порядок создания и особенности функционирования государственных, муниципальных унитарных предприятий

 Гражданский оборот, как это следует из  [1 ,  п. 1 ст. 2], относится к числу отношений, основанных на "равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников". 
 
            По-видимому, передача имущества от одного владельца, наделенного публично-правовым статусом или созданным публичным образованием, другому не может рассматриваться в качестве гражданского оборота, если она носит некоммерческий характер, осуществляется для достижения общественно или государственно значимых целей (например, передача наркотических средств для целей изготовления других наркотиков, разрешенных к обороту ). Не надо забывать, что некоторая продукция может создаваться без цели ее запуска в оборот, для непосредственного использования соответствующим производителем для получения иной, разрешенной к обороту, продукции, для проведения опытов, медицинская практика и т.д. (К примеру,   используется в медицине морфин, ограниченный в обороте наркотик,  который   снижает страдания тяжелобольных людей). 
 
          С экономической и правовой позиций, возможность создания унитарных предприятий для производства объектов гражданских прав, запрещенных к обороту, серьезных возражений не вызывает. 
       Хотелось бы обратить внимание, что в Законе об унитарных предприятиях речь идет о способности к обращению продукции, а не вещей. С позиции легального деления объектов гражданских прав .[4 , ст. 128 ] можно утверждать, что под продукцией следует понимать не только вещи, но и информацию, и интеллектуальную собственность. Действительно, в ряде случаев единственным результатом деятельности фирм с международным именем является, например, программное обеспечение (интеллектуальные права) или изобретения в технической сфере, базы данных, в том числе так называемые справочные правовые системы, содержащие наряду с официальными документами комментарии специалистов. Кроме того, в ряде случаев информация, даже не имея действительной или потенциальной коммерческой ценности, может быть запрещена к передаче третьим лицам в силу прямого запрета Закона, например, в силу ее отнесения к государственной тайне [5] 
                    Отдельно хотелось бы отметить норму Федерального закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов"[13; п. 2 ст. 3], согласно которой не могут находиться в обороте пищевые продукты, материалы и изделия, если они или не имеют установленных сроков годности (для пищевых продуктов, материалов и изделий, в отношении которых установление сроков годности является обязательным), либо сроки годности которых истекли. Данная норма показывает, как время превращает оборотоспособные в вещи необоротоспособные. Следовательно, не только отнесение продукции к определенному роду или виду, но наличие у любой продукции определенных (приобретаемых или утрачиваемых) свойств может являться основанием исключения или ограничения ее обращения.         Пищевые продукты с истекшим сроком давности вполне могут быть товарами, но уже как отходы или корм для животных. 
 
           В Законе об унитарных предприятиях[3] под возможностью производства необоротоспособной продукции понимается создание объектов гражданских прав определенного рода, которые не могут быть переданы ординарным участникам гражданских правоотношений. Возможность поручения названной деятельности унитарным предприятиям свидетельствует об особом статусе этих юридических лиц, совмещающем в себе функции не только частного, но публичного характера. 
Несколько сложнее обстоят дела с объектами гражданских прав, ограниченными в оборотоспособности. Сама по себе ограниченная оборотоспособность означает отсутствие полной свободы в отчуждении и приобретении тех или иных объектов гражданских прав. 
Действующее законодательство о лицензировании и об иных формах обеспечения качества товаров, работ и услуг устанавливает ряд случаев, когда хозяйствующий субъект может запустить объект его гражданских прав в имущественный оборот только при условии специального разрешения (лицензии) либо с соблюдением специальных правил. Отсюда вывод - многие товары ограничены в оборотоспособности. 
Перечень объектов гражданских прав, ограниченных в обороте, выходит за пределы традиционно называемых: оружия , наркотических средств и психотропных веществ и охватывает, например, алкоголь , лекарственные средства , лом черных и цветных металлов и некоторые иные овеществленные объекты гражданских прав . 
 
           Позиция Конституционного Суда Российской Федерации, относящаяся к оборотоспособности объектов гражданских прав, определена в следующих суждениях: "Государственное регулирование в области производства и оборота такой специфической продукции, относящейся к объектам, ограниченно оборотоспособным, как этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция, обусловлено необходимостью защиты как жизни и здоровья граждан, так и экономических интересов Российской Федерации, обеспечения нужд потребителей в соответствующей продукции, повышения ее качества и проведения контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области" . Иными словами, ограниченная оборотоспособность алкоголя, установленная федеральным законодательством, соответствует Конституции Российской Федерации. Будет ли рациональным и соответствующим государственной доктрине создание унитарного предприятия исключительно для целей производства соответствующей группы товаров? На наш взгляд, нет. 
       Производство ограниченно оборотоспособной продукции не должно относиться к числу целей создания унитарных предприятий, поскольку категория ограниченной оборотоспособности является слишком широкой и позволяет публичному образованию создавать унитарные предприятия не только без прямой необходимости, но даже вопреки социально значимым интересам. Решения об учреждении юридического лица соответствующего "профиля" могут быть приняты на региональном и местном  уровне. 

2. Необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена как цель создания унитарного предприятия, основана на особом свойстве данной категории юридических лиц - способности обладать имуществом исключительно на ограниченных (по терминологии законодателя - "вещных") правах. 
Федеральное законодательство устанавливает ряд случаев, когда имущество может находиться только в собственности публичного образования. 
Так, недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Однако права пользования недрами могут отчуждаться и переходить юридическим лицам и их объединениям . [6] 
              Лесные участки в составе земель лесного фонда могут находиться только в федеральной собственности. Однако использование лесов может осуществляться и гражданами, и юридическими лицами   . [7] 
            По общему правилу водные объекты находятся в федеральной собственности . Они могут передаваться для использования иным лицам по договорам водопользования (например, акватории водных объектов, для рекреационных целей) на основании решения о предоставлении в пользование (например, для сброса сточных вод и дренажных вод), более того, могут использоваться без разрешения (например, для судоходства, плавания маломерных судов). Только пруд или обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся в собственности соответствующего субъекта вещного права .                            [8]

                Некоторые радиоактивные материалы могут находиться исключительно в собственности Российской Федерации, например уран с обогащением 20% и выше по изотопу    уран-235 , но   и они могут находиться   в использовании организаций, имеющих соответствующую лицензию. [9],[10] 
               Как следует из Закона об унитарных предприятиях [3], целью создания соответствующего юридического лица может быть необходимость использования имущества, находящегося в публичной собственности, передача которого в частую собственность не допускается законом. В то же время введение ограничений на приватизацию не исключает возможность передачи имущества в пользование иным хозяйствующим субъектам. Как следствие, даже при упразднении конструкции унитарного предприятия имущество может найти соответствующую Закону и при этом рациональную схему передачи в "хозяйские руки", чем приносить пользу публичному образованию и обществу. 

3. Необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач - самое общее основание создания унитарных предприятий. "Социальная задача" - категория весьма неопределенная, особенно если учитывать, что любая правовая норма регулирует общественные (социальные) отношения. 
Предположим, что законодатель понимает под социальными задачами те, от решения которых зависит благополучие всех или значительной части членов общества, вне зависимости от их положения, а также те задачи, решение которых регулируется правом социального обеспечения. К настоящему времени вторая группа задач решается преимущественно юридическими лицами - несобственниками, но другой организационно-правовой формы - учреждениями. 
Ранее, например, была широко распространена практика создания водоснабжающих и жилищно-коммунальных организаций в форме унитарных предприятий. 
Сегодня юридические лица, обеспечивающие включение осужденных в процесс труда, по своей организационно-правовой форме являются в большинстве случаев государственными унитарными предприятиями. Этому способствует содержание федерального законодательства. Реформирование жилищно-коммунальной сферы привело к уменьшению роли унитарных предприятий в решении социальных задач. 
Необходимость осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации, - также очень общая по формулировке цель создания унитарного предприятия. С точки зрения легальной безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.  
 
Анализ действующих нормативных правовых актов позволяет утверждать, что государство серьезно озабочено безопасностью своих граждан. Так, только в названиях законодательных актов ведется речь о безопасности пожарной, транспортной, промышленной, радиационной, авиационной, пищевых продуктов , гидротехнических сооружений , дорожного движения , зерна , в военной сфере . В текстах законодательных актов можно встретить указания на экономическую и экологическую безопасность. Из  источников [11;12;13;14]; приведён неполный список. 
Безопасность государства и государственная безопасность, по-видимому, понятия тождественные. Учитывая множество различных, закрепленных в Законе "безопасностей", полагаем что законодателю следовало быть более точным, конкретным при формулировке отмеченной цели создания унитарных предприятий. 

4. Необходимость производства товаров, выполнения работ или оказания услуг, значительная или преобладающая часть которых предназначена для нужд публичного образования, - цель создания, характерная только для казенных предприятий. Законодатель ведет речь о нуждах Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований, а не населения территории, потребляющей соответствующую продукцию производства. 
Данная цель позволяет создавать унитарные предприятия под специальные государственные или муниципальные программы. Вместе с тем учреждение унитарного предприятия под социальную программу зачастую исключает нормальную конкуренцию при реализации общественно значимого проекта. 
Объективно, т.е. в силу особенностей государственного управления, проверки юридических лиц, созданных для реализации функции публичного образования, проводятся реже, чем юридических лиц, основанных на частном капитале, какие бы меры ни принимал законодатель. Кроме того, злоупотребления, базирующиеся на корыстной заинтересованности должностных лиц (прежде всего, речь идет о получении взяток) со стороны чиновников в отношении унитарных предприятий, встречаются реже. Отсюда вывод: создаваемые унитарные предприятия имеют прямо не основанные на законе, но являющиеся отдаленным следствием содержания норм права, преимущества перед иными организационно-правовыми формами юридических лиц. Это не может положительно влиять на развитие конкуренции. 

5. Необходимость осуществления дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств соотнесена законодателем только с казенными предприятиями. Вообще, создание коммерческой организации для ведения убыточных производств является юридическим нонсенсом. 
Обстоятельство, что результатом предпринимательской деятельности может быть не только прибыль, но и убытки, четко следует из ст. 2 ГК РФ, поскольку это деятельность самостоятельная и на свой риск. Убыточность производства при наличии заинтересованности в нем со стороны государства и общества компенсируется "дотациями" и является относительной, поскольку нехватка коммерческой прибыли в этой ситуации покрывается за счет бюджетных вливаний. Однако сами бюджетные вливания - вопрос финансово-правовой, а не гражданско-правовой, соответственно, указание на возможность создания коммерческой организации для получения убытков не только методологически неверно, но и практически нецелесообразно, бессмысленно, противоречит ранее упомянутой основной цели деятельности коммерческих организаций - получению прибыли. 
Подход законодателя к юридико-техническому оформлению своей мысли является очень спорным. Если убыточные производства нужны, значит, это обусловлено необходимостью решения каких-то социальных задач, но такая цель создания предприятий уже существует в Законе об унитарных предприятиях.[3] 
 
                  Законодатель указывает, что унитарные предприятия создаются также в случаях, когда соответствующей деятельностью не может заниматься никто иной в силу предписания закона. Тем самым обозначен возможный юридический механизм реализации экономической идеи государственной монополии, а не прямо закреплена цель создания юридического лица. Однако данная проблема требует отдельного внимания, как и вопрос о том, имеются ли и должны ли быть в отечественном праве случаи, когда для осуществления того или иного вида деятельности могут образовываться только унитарные предприятия.

 
Заключение.

           На основании изложенного можно подвести итоги. 
Обозначенные в Законе цели, не позволяющие четко дифференцировать случаи учреждения унитарных предприятий двух различных видов, представляют собой не столько правила общеобязательного поведения, сколько попытку отразить часть стратегии экономического развития, концепции управления государственным имуществом в позитивном праве. Между тем объективно необходимое закрепление в законодательстве норм общего характера, в том числе норм-принципов, не тождественно трансляции концепций управления в закон. 
Интенсивное, происходившее в последнее  время развитие законодательства о юридических лицах, в том числе внесение изменений в кодифицированное право, наряду с несовершенством установленного в названной сфере порядка, позволяет предположить, что принятие и изменение законов о статусе организаций будет происходить и далее. 
Для совершенствования права один их важных уроков, который можно извлечь из содержания и последующего применения Закона об унитарных предприятиях, заключается в том, что конкретные цели учреждения юридических лиц любой организационно-правовой формы выходят за рамки права. Закрепленные в законе, они не способствуют формированию более высокого уровня правопорядка, нередко порождают правовые парадоксы, кроме того могут отрицательно сказываться на гибкости управления экономикой.

Особенности финансов государственных  и муниципальных унитарных предприятий    cведены  в таблицу  1. 
                                                                      Сравнительная характеристика унитарных предприятий                                           таб.  1.