По функциональным
признакам в структуре административного
процесса могут быть выделены
следующие группы производств,
которые называются также видами
административного процесса:
- производства, которые носят учредительный
характер (производства по образованию
государственных органов, субъектов
предпринимательской деятельности
и т.д.);
- производства, которые имеют правотворческий
характер (производства по отработке
и принятию нормативных актов);
- правонаделяющие производства (регистрационно-разрешительные
производства, производства по реализации
контрольно-надзорных полномочий).
- правоохранительные производства
(производство по делам об административных
правонарушениях, производство по
жалобам граждан);
Каждая
группа производств имеет сходство
процессуальной формы и юридического
результата, некоторые общие правила
разрешения административных дел,
но основной объединяющий признак
– вид процессуальной деятельности:
правотворческий, правонаделительный,
юрисдикционный.
В последнее
время на практике широко реализуется
такой вид административного
производства, как учредительное
производство. Оно представляет
собой процессуальную регламентацию
специфической деятельности, связанной
с формированием, ликвидацией,
реорганизацией или преобразованием
органов государственного управления
и других субъектов. Примером
такого производства может быть
образование разнообразных субъектов
предпринимательской деятельности.
Административно-правотворческие
производства – деятельность
субъектов публичного управления
по принятию нормативных административных
актов, в порядке, установленном
административно-процессуальным нормам.
Правотворческий результат –
принятие правоустановленного подзаконного
нормативного акта достигается за счет
соблюдения и применения процессуальных
правил. Это производства:
- по принятию постановлений и
распоряжений Правительства Российской
Федерации;
- по принятию приказов, постановлений,
инструкций и иных нормативных
актов министров и других центральных
федеральных органов исполнительной
власти;
- по принятию нормативных актов
главами исполнительной власти
и правительствами субъектов
федерации;
- по изданию локальных нормативных
актов руководителями государственных
учреждений и организаций;
- по изданию нормативных актов
органами и должностными лицами
местного самоуправления.
Административно-правонаделительные
(административно-распорядительные) производства
– деятельность субъектов публичного
управления по принятию и исполнению распорядительных,
правонаделительных и иных правоприменительных
актов, осуществляемая в процессуальной
форме. Такой вид административного производства
направлен на упорядочение отношений,
связанных с объектами, обращение которых
имеет определенные ограничения и на использование
которых необходимо специальное разрешение,
выдаваемое компетентными органами. К
ним относятся:
- регистрационные производства (граждан
по месту жительства и пребывания,
мигрантов, транспортных средств,
оружия и т.п.);
- лицензионно-разрешительные (решения
на занятие отдельными видами
деятельности, разрешения на приобретения,
хранения и использования огнестрельного
оружия, разнообразных взрывных
веществ, допусков к деятельности,
на использование объектов, квотирование
и т.д.);
- производства по стандартизации,
сертификации, аттестации товаров
и услуг, аккредитация учреждений,
производства по присуждению
ученых званий и ученых степеней,
производства по установлению
инвалидности и иные экспериментально-удостоверительные
производства;
- производства по распределению
ресурсов, государственных услуг,
государственной помощи (денежных
средств, квартир и т.п.), приватизационные
производства и иные правопредставительственные
производства;
- конкурсные производства (по размещению
государственных заказов, часть
приватизационных производств и
иные);
- кадровые производства (приём и
увольнение со службы, призывные,
аттестационные, иные служебные);
- производства по заявлениям
граждан и обращениям организаций
по реализации принадлежащих
им прав в сфере публичного
управления;
- производства по применению
мер поощрения (внеслужебных отношений)
и другие производства (процедуры),
возникающие в связи с необходимостью
реализации законных субъектных
прав и обязанностей участников
материальных правоотношений в
специальной административно-процессуальной
форме.
Административно-юрисдикционные
производства – деятельность субъектов
публичного управления и судов по разрешению
споров, возникающих в сфере управления,
а также по применению мер административного
и дисциплинарного принуждения, осуществляемая
в административно-процессуальной форме.
К ним относятся производства
- по делам об административных
правонарушениях;
- дисциплинарное производство;
- по административным жалобам
граждан;
- производство по административно-правовым
спорам, (процедуры разрешения служебных
споров, производство по оспаривании
действий и без действий органов и должностных
лиц органов публичной власти);
- исполнительное производство;
- производство по реализации
института материальной ответственности;
- контрольно-надзорные производства;
- оперативно-розыскное производство;
- производство по применению
мер административного принуждения,
не связанных с наказанием (помещение
несовершеннолетнего в центр
временного содержания, применение
мер принудительного лечения,
помещения в учебно-воспитательные
учреждения закрытого типа и
т.д.)
- Стадии административного процесса, их характеристика.
Важными
органичными элементами, которые
характеризуют структуру любого
из административных производств
и соответственно административного
процесса в целом, являются
процессуальные стадии, этапы, отдельные
процессуальные действия.
Административный
процесс представляет собой определенную
законодательством логическую последовательность
действий участников процесса. Действия
объединены очередностью совершения,
ближайшей целью, общим промежуточным
результатом, имеющим значение для разрешения
административного дела.
Поэтому
в административных производствах
и административном процессе
различают стадии, а в отдельных
производствах и этапы стадий.
Таким образом, административный
процесс состоит из административных
производств, имеющих многоуровневую
структуру: действия – этапы
– стадии.
Под стадией
понимают такую относительно
самостоятельную часть последовательно
совершаемых процессуальных действий,
которая наряду с общими целями
имеет свойственные только ей
цели, а также особенности, касающиеся
участников процесса, их прав
и обязанностей, сроков совершения
процессуальных действий и характера
оформляемых процессуальных документов.
Значение
стадий связано, прежде всего,
с тем, что они отражают логическую
последовательность развития административного
процесса. Пока дело не инициировано,
не возбуждено, невозможна и последующая
процессуальная деятельность. Проверка
исполнения решения возможна
только после его принятия
и т. д. В каждой из последующих
стадий может быть проведена
проверка правильности действий
в предыдущей. Каждая стадия имеет свое
процессуальное назначение. Процессуальные
действия на каждой стадии объединены
общими задачами, которые, в свою очередь,
являются частными по отношению к общим
задачам административного производства.
Каждая стадия, как правило, оформляется
определенным процессуальным документом,
после составления которого, начинается
новая стадия административного производства.
Таким образом,
стадии характеризуются собственными
непосредственными задачами, кругом
процессуальных действий и их
участников, а также своими итоговыми
решениями и их процессуальным
оформлением.
Стадии
административных производств далеко
не всегда закреплены в нормативно-правовых
актах, поэтому выделить их
иногда можно лишь путем научного
изучения и анализа. В связи с этим, по
поводу количества и наименования стадий
в одном и том же административном производстве
у разных ученых существуют различные
мнения.
Анализ
административных производств позволяет
сделать вывод, что в максимально
развернутом виде производство
включает следующие стадии:
1. возбуждение производств
по административному делу;
2. анализ ситуации, установление
фактических обстоятельств дела;
3. рассмотрение дела;
4. принятие решения по
делу;
5. пересмотр решения по
делу;
6. исполнение решения
по делу.
Три из названных
являются обязательным стадиями производства
по административному делу: возбуждение
дела, принятие решения и исполнение решения
по делу. Иные стадии в зависимости от
сложности административного дела и волеизъявления
участников могут либо совмещаться с основными
стадиями, либо отсутствовать в производстве.
Поэтому они называются факультативными
стадиями. Каждая стадия имеет свои особенности.
Возбуждение
производства по административному
делу состоит в том, что субъект,
уполномоченный вести дело получает
информацию от заинтересованных
участников производства или
из иных источников, которая является
поводом к возбуждению дела. Информация,
как правило, поступает в установленной
форме устной или письменной: заявление,
жалоба, ходатайство, рапорт, иные официальные
документы, или неофициальная информация
(сообщения СМИ и т.п.). Информация надлежащим
образом учитывается, регистрируется
и передается уполномоченным лицом, как
правило, руководителю органа власти или
учреждения для предварительной, в том
числе и юридической оценке и принятия
управленческого решения по порядку дальнейшей
работы с первичной информацией. В отдельных
производствах (контрольно-надзорных,
об административных правонарушениях)
первичная информация оформляется. По
делам о принятии нормативных актов управление
принимает решения в виде протоколов и
других документов по инициативе уполномоченных
лиц о подготовке нормативного акта, исполнителях,
сроках и других обстоятельствах движения
дела. По правоприменительным делам стадия
завершается принятием решения о возбуждении
(отказа в возбуждении) дела в виде резолюции
руководителя о движении дела либо в виде
отдельного документа (протокола, постановления,
акта, определения и т. п.) с последующим
направлениям по подведомственности.
Стадия установления
фактических обстоятельств дела в зависимости
от вида производства может включать проверки
поданных документов и соблюдение нормативных
требований (например, при лицензировании),
служебной проверки (по дисциплинарным
производствам), проведение экспертиз
и иных исследований (при проведении конкурсов,
аттестации учреждений, сертификации
товаров и услуг, установление факта инвалидности
и т. п.), изучение личных и профессиональных
качеств граждан (кадровое производство,
производства о допусках и др.), проведение
административного расследования по делам
об административных правонарушениях
и иные действия, направленные на получение
фактической информации, имеющей значения
для принятия объективного решения по
делу. Стадия завершается принятием промежуточного
решения (заключения, акта, ходатайства,
постановления, представления и т. п.) либо
проекта решения по делу. Материалы проверок
и иных действий по установлению фактических
обстоятельств вместе с итоговым документом
по стадии направляются должностному
лицу либо органу на расследование. По
правотворческим производствам на этой
стадии и создается проект нормативного
акта управления, пояснительная записка
к нему, экспертные заключения и другие
документы.
Стадия
рассмотрения административного
дела охватывает действия, направленные
на исследование и оценку всех
обстоятельств дела, формирование
верного варианта решения по
делу. Коллективный орган или
уполномоченное лицо, исследуя материалы
дела и непосредственно получая информацию
от участников производства, устанавливает
обстоятельства дела и дает им юридическую
оценку. Завершается стадия формированием
юридической оценки фактических обстоятельств
дела, резолютивной постановкой задачи
в виде резолюции соответствующим исполнителям
по подготовке проекта решения (приказа,
лицензии, сертификата, удостоверения,
заключения, ответа, постановления, протокола
и т. п.) или собственно подготовке проекта
решения, в нормотворческих процедурах
на этой стадии правовой акт управления
проходит согласование с заинтересованными
субъектами управления.
Стадия
принятия решения по административному
делу – центральная стадия, поскольку
в ней принимается решение
по делу, то есть индивидуально-правовой
акт управления, акт правосудия
или нормативный акт. Отличаясь
по юридическим свойствам, он
является юридическим результатом
по административному делу. Его
содержание определяется юридической
оценкой исследованных фактических
обстоятельств дела, процессуальные
форма – особенностями производства,
установленными процессуальными
нормами. Дела распорядительные
завершаются чаще всего принятием
приказа, либо подписанием правонаделительных
документов. Юрисдикционные – принятием
постановления или определение по делу,
о решении спора или применение наказания,
административного принуждения, приказом
или в иной форме. Принятие решения, сопровождается
итоговой юридической оценкой всех обстоятельств
дела. Правотворческие производства завершаются
подписанием окончательного сформулированного
с учетом мнения согласовавших его субъектов
текста нормативно-правового акта управления.
Решение по делу доводиться до сведения
заинтересованных лиц, а нормативные,
не содержащие информацию с ограниченным
доступом, публикуются.