Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ утвержден Правительством Российской Федерации в 1995 г. В него неоднократно вносились изменения. Именно этот документ на сегодняшний день регламентирует последовательность и содержание стадий формирования, оценки, утверждения и реализации целевых программ.

     Порядок разработки и реализации ведомственных  целевых программ утвержден Правительством Российской Федерации в 2005 г. Ведомственные  целевые программы базируются на системе целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования и отражаются в докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Согласно действующему законодательству, ведомственная целевая программа представляет собой утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами. Целевая программа ведомства является самостоятельным документом, отдельные ее положения и параметры включаются в доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования. Методическое руководство и координацию работ по разработке и реализации ведомственных целевых программ осуществляют Министерство экономического развития и торговли РФ и Министерство финансов РФ.

     Сопоставление особенностей использования федеральных  целевых программ и ведомственных  целевых программ в деятельности субъектов бюджетного планирования позволяет сделать вывод об особенностях их формирования. Результаты сравнительного анализа представлены в таблице 1.1.

     Таблица 1.1.

     Характеристика  федеральных целевых  программ и ведомственных  целевых программ

     В отличие от федеральных целевых  программ ведомственная целевая  программа не подлежит разделению на подпрограммы. Отметим, что мероприятия целевых программ ведомств не могут дублировать мероприятия федеральных целевых программ. В свою очередь расходы федеральных целевых программ не могут быть включены в проекты целевых программ ведомств. Различия между федеральными и ведомственными целевыми программами заключаются в следующем:

• уровень утверждения (федеральная целевая программа утверждается Правительством Российской Федерации, ведомственная целевая программа - соответствующим субъектом бюджетного планирования);
• характер решаемой проблемы для федеральной целевой программы - межотраслевой, а для ведомственной целевой программы - внутриотраслевой;
• содержание программной деятельности и мероприятий: федеральная целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты, ведомственная целевая программа - объединять расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов;
• принцип планирования расходов: для федеральных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством РФ, для ведомственных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств.

       Основными различиями между централизованными и ведомственными целевыми программами являются:

• уровень утверждения (централизованные программы утверждаются высшим органом исполнительной власти соответствующего уровня, а ведомственные  соответствующими субъектами бюджетного планирования);
• межотраслевой (централизованные программы) или внутриотраслевой (ведомственные программы) характер и значение;
• содержание программных мероприятий (централизованные программы, как правило, включают крупные по объему работ, срокам и финансированию мероприятия, ведомственные предусматривают реализацию менее крупных мероприятий или программное объединение расходов на предоставление определенного вида слуг);
• источник финансирования (централизованные программы финансируются непосредственно из бюджетов, а ведомственные - за счет средств, выделенных бюджетами конкретным субъектам бюджетного планирования).

     Таким образом, централизованные целевые  программы являются инструментом экономической политики, а ведомственные - инструментом бюджетного управления (планирования, отчета, анализа) органов исполнительной власти соответствующего уровня.

     С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).

     Исходя  из этого, в перспективе предполагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных  целевых программ. Это позволит обеспечить четкое разделение и оптимальное  сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования (учета) и федеральных целевых программ как инструмента долгосрочной экономической политики.

3. Нормативно-правовая база программно-целевых средств  регулирования экономики

     В соответствии с Законом  Российской Федерации «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20.07.95 существуют программы социально-экономического развития на долгосрочную (разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную (разрабатывается на период от трех до пяти лет с ежегодной корректировкой) и краткосрочную (разрабатывается ежегодно) перспективы. Под программой социально-экономического развития понимается «комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров».

     В соответствии с постановлением Правительства  Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» Программа может реализовываться посредством нескольких государственных программ Российской Федерации.

     На  основании этого документа «федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы в пределах полномочий, находящихся в ведении Российской Федерации».

     Этот  документ впервые  четко обозначил  этапы в работе с целевыми программами, порядок их разработки и реализации.

       Однако этот нормативный  акт имеет ряд  существенных недостатков, не обеспечивает в рамках государственной структурной политики надлежащее согласование федеральных и территориальных интересов по причине сугубо отраслевого подхода к формированию порядка разработки и реализации федеральных целевых программ. Региональный разрез ограничивается распределением выделяемых ресурсов, а согласование разрабатываемых федеральных программ с органами власти субъектов Российской Федерации предусматривается лишь в случае привлечения средств бюджетов территорий для финансирования реализуемых программ.

     С целью усиления влияния  программных методов  на ускорение реализации экономических реформ принят федеральный  закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13.12.94, в котором, законодательно закреплены основные принципы разработки и реализации федеральных целевых программ, а также предусматривается необходимость обеспечения согласованности решения программно-целевым методом федеральных и региональных задач социально-экономического развития. Согласно этому закону под федеральными государственными нуждами понимаются «потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация». Этот закон определяет основные критерии формирования заказов, размещения поставок для федеральных государственных нужд, ответственность за неисполнение государств енных контрактов.

     Федеральные государственные  нужды, к которым  относится и перечень федеральных целевых программ, и объемы их финансирования из федерального бюджета предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый период.

     Государственные заказчики по реализации федеральных целевых  программ и обеспечению  поставок продукции  для федеральных  государственных нужд утверждаются Правительством Российской Федерации. В роли государственных заказчиков могут выступать федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие или государственное учреждение. Заказы на выполнение федеральных целевых программ размещаются на предприятиях посредством заключения государственными заказчиками государственных контрактов, которые определяют права и обязанности государственного заказчика и поставщика и регулируют отношения поставщика с государственным заказчиком при выполнении контракта.

     Согласно  ст. 3 закона Российской Федерации «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» «государственные заказчики обеспечивают размещение заказов на поставку продукции для федеральных государственных нужд путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов.

     Порядок закупки и поставки продукции для  федеральных государственных нужд устанавливается Правительством Российской Федерации». На основании ст. 3 закона Российской Федерации «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» «государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом федеральным бюджетом, и являются ответственными за реализацию федеральных целевых программ. . . Правительство Российской Федерации предоставляет гарантии по обязательствам государственного заказчика в пределах средств, выделяемых из федерального бюджета».

     Средства  федерального бюджета  на финансирование региональных программ отдельных субъектов Федерации могут привлекаться только в порядке исключения по специальным указам Президента Российской Федерации или решениям Правительства Российской Федерации, направленным на развитие экономики региона. Обязательным условием долевого участия государства в финансировании такого рода программ является наличие у заказчика других финансовых источников, не связанных с ассигнованиями из федерального бюджета. Централизованные средства из федерального бюджета выделяются регионам лишь на такие программы, необходимость реализации которых представляет интерес для Федерации и которые невозможно осуществить за счет других источников финансирования. Выделенные из федерального бюджета финансовые ресурсы рассматриваются как средство государственной поддержки. Средства из федерального бюджета выделяются на осуществление региональных программ в виде субсидий, субвенций и трансфертов. Решение о финансировании региональных программ должно приниматься Правительством Российской Федерации за 1,5 – 2 месяца до начала прогнозируемого года.