Правовое регулирование порядка отмены актов управления органов исполнительной власти

 

Правовое  регулирование порядка  отмены актов управления органов исполнительной власти. 
 
 
 
 
 

Москва 2010

         Правовые акты управления только тогда выполняют свою служебную  роль, когда они действуют, т.е. вызывают те юридические последствия, ради достижения которых издаются (принимаются) исполнительными органами (должностными лицами). Действующим в указанном смысле является акт, обладающий определенным правовым свойством, а именно - юридической силой, под которой понимается его способность выступать в роли административно-правовой формы реализации исполнительной власти. Данное условие в принципе считается соблюденным в любом случае издания правового акта, ибо на него распространяется презумпция действительности (правильности).

         На  режим действия правового  акта управления оказывают влияние 2 фактора:

         1) соблюдение установленных  требований к правовому содержанию  акта;

         2) соблюдение порядка  его издания и вступления в  силу.

         При соблюдении этих двух факторов правовой акт считается  законным, а в случае их несоблюдения – акт может быть признан недействительным и соответственно утратит юридическую силу.

         В правовой литературе выделяют два основных способа утраты правовыми актами управления юридической силы:

         1) «позитивные» способы – при них правовой акт являлся законным, но тем не менее потерял юридическую силу ввиду следующих обстоятельств: истечение срока действия правового акта; издание нового акта, заменяющего старый.

         2) «негативные» способы – при них акт является незаконным, и вследствие этого теряет юридическую силу: отмена правового акта; внесение в него изменений либо дополнений; принятие и опубликование акта в новой редакции.

         Наиболее существенно  признание акта недействительным по различным обстоятельствам негативного  характера. Действующее законодательство РФ, а также соответствующие административно-правовые нормы предусматривают, что такого рода утрата правовыми актами управления юридической силы возможна лишь в одном случае, а именно - когда данный акт отменяется в установленном порядке.

         Отмена правового  акта управления в любом варианте означает, что он перестает порождать те юридические последствия, ради достижения которых был издан. Налицо - его юридическая ничтожность. В силу этого в научной литературе выделяют группу ничтожных актов, подлежащих безусловной отмене, ибо в них ничтожно само юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти. Однако сама по себе ничтожность акта не обнаруживается. Она выявляется в результате контрольно-проверочных действий, т.е. далеко не всегда в момент издания правового акта. Чаще всего в качестве примера ничтожных актов приводят те из них, которые издаются с явным нарушением компетенции данного исполнительного органа (должностного лица). Но некомпетентность, проявленная при этом, чаще всего обнаруживается в дальнейшем, например, по протесту прокурора, по жалобе гражданина, по реакции вышестоящего исполнительного органа и т.п. 
Поэтому отмена правовых актов является, как правило, результатом оспаривания их юридического содержания. На этой основе и выделяются достаточно отчетливо оспоримые акты. Их оспаривание означает процедуру поиска доказательств, свидетельствующих о том, что юридическое содержание актов дефектно. Признание оспоримых правовых актов управления недействительными, что влечет за собой их отмену, вовсе не является обязательным результатом оспаривания. Возможны варианты, когда оспаривание бездоказательно, а потому оно на юридическую судьбу данного акта не оказывает никакого воздействия. Но возможны и иные результаты. В любом случае признание либо непризнание оспоримого правового акта недействительным осуществляется в официальном порядке. Известны следующие наиболее типичные варианты оспаривания правовых актов управления:

         I. Опротестование. Наиболее известно принесение протестов на акты исполнительных органов (должностных лиц) органами прокуратуры. Так, в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях постановление по делу может быть опротестовано прокурором. По результатам рассмотрения протеста он может быть удовлетворен, что приводит к отмене постановления о назначении административного наказания, либо оставлении без удовлетворения.

         II. Обжалование.

              1) Конституция РФ (ч. 2 ст. 46) закрепляет право граждан обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Обжалование акта возможно в Конституционный Суд РФ, в суд общей юрисдикции и арбитражный суд.

              2) Существует и административный (внесудебный) порядок обжалования гражданами правовых актов управления, нарушающих их права и законные интересы.

         Следует учитывать, что как опротестование, так и  обжалование актов управления не влекут за собой признания их недействительными. 
Жалоба и протест могут быть удовлетворены, что лишает соответствующий акт юридической силы. Но они могут быть оставлены и без удовлетворения.

         Законодательство  предусматривает ряд случаев  обжалования и отмены правовых актов  управления в рамках федеративных отношений. Так, решения Правительства РФ, нарушающие права органов исполнительной власти субъектов Федерации, могут быть обжалованы законодательными (представительными) органами государственной власти последних в Конституционный Суд РФ или в Высший Арбитражный Суд РФ (в соответствии с их компетенцией). Решения краевой, областной администрации могут быть обжалованы в судебном порядке гражданами, общественными объединениями, а также нижестоящими исполнительными органами. 

         Отмена  актов Конституционным  Судом Российской Федерации.

Конституция РФ подчеркивает роль Конституционного Суда в решении вопросов о юридической силе правовых актов. Нормативное регулирование порядка отмены актов органов государственной власти (исполнительной власти – в частности) содержится в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".

          Конституционный  Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации не только федеральных законов, но и нормативных актов Президента и Правительства РФ, а также актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ¹. Акты или отдельные их положения могут быть признаны неконституционными; они утрачивают свою юридическую силу (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ).

         Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности указанных в ст. 125 ч. 2 Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ².

      По  итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти Конституционный Суд принимает одно из следующих решений:

      1) о признании нормативного акта либо отдельных его положений соответствующими Конституции Российской Федерации;

      2) о признании нормативного акта  либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации.

      Признание не соответствующими Конституции Российской Федерации нормативного акта Президента Российской Федерации, нормативного акта Правительства Российской Федерации или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными.

      Признание не соответствующими Конституции Российской Федерации нормативного акта субъекта Российской Федерации или отдельных его положений – основание для отмены органами государственной власти других субъектов РФ положений принятых ими нормативных актов, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными.

      Положения нормативных актов, признанных не соответствующими Конституции РФ не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами, так как утрачивают юридическую силу. 

      Оспаривание нормативно-правового акта в суде общей юрисдикции.

         Данный вид обжалования  регулируется законом Российской Федерации № 4866-1 от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

         Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов или государственных служащих нарушены его права и свободы³.

         Основания обращения в суд: коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:

         - нарушены права и свободы гражданина;

         - созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

         - незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

         Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:

         - три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;

         - один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

         Жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства.

         На государственные органы, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин не обязан доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), он обязан доказать лишь факт нарушения своих прав и свобод.

         Во время рассмотрения жалобы судом действие правового акта не приостанавливается. Для этого гражданин должен обратиться в суд с ходатайством о приостановлении действия данного акта.

         Существуют следующие условия принятия жалобы: в ней должно быть указано, какие именно права предполагаются нарушенными; какие действия предполагаются незаконными.

         В принятии заявления может быть отказано, а производство, если оно уже начато, может быть прекращено, если:

         - есть решение суда, принятое по тому же предмету и уже вступившее в законную силу;

         - данное заявление подлежит рассмотрению в ином судебном порядке;

         - в заявлении гражданина оспаривается право, которое не нарушено (если это очевидно, явно);

         - данное заявление подано в защиту прав третьих лиц, которым законом соответствующее право не предоставлено.

         По результатам  рассмотрения жалобы суд выносит  решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы, определяет ответственность государственного органа за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы. Решение суда обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.