Практика осуществления деятельности администрации президента РФ

3. практика осуществления деятельности администрации президента РФ

3.1 Анализ взаимодействия Администрации Президента РФ и других органов государственной власти

     Конституция Российской Федерации, принятая в ходе всенародного референдума 12 декабря 1993 года, принципиально изменила характер государственной власти, форму правления и принципы организации законодательной деятельности на федеральном уровне. Лучин В.О. в своей работе подчеркивает, что «к безусловным достоинствам Конституции следует отнести более последовательное внедрение в практику государственного строительства принципа разделения властей, отказ от отжившей конструкции «полновластья» Советов, разделение институтов главы государства и главы исполнительной власти и ряд других моментов» [13].

     В действующей Конституции принцип  разделения властей находится среди основ конституционного строя [1]. В соответствии с ним, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, и органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10 Конституции РФ). Часть 1 статьи 11 Конституции, которая служит логическим продолжением предыдущей статьи, поручает осуществление государственной власти исчерпывающему перечню субъектов: Президенту РФ, Федеральному Собранию, Правительству РФ, судам РФ.

       Как можно заметить, принципиально  новая дефиниция статуса Президента  Российской Федерации, содержащаяся  в Конституции, означает, что Президент  занимает особое место в системе  органов государственной власти, не входит непосредственно ни в одну из ее ветвей [19]. Соглашаясь с этим тезисом, ряд ученых придерживаются мнения, что хотя Президент РФ не входит ни в одну из ветвей власти, перечисленных в ст. 10 Конституции РФ, но фактически его функции связаны с исполнительной властью. Признают особое положение Президента в системе разделения властей и сторонники выделения самостоятельной президентской власти.

     Принципиально иной точки зрения придерживается группа ученых, рассматривающих Президента РФ как одного из субъектов исполнительной власти и считающих, что он должен быть интегрирован в исполнительную власть [7]. Следует упомянуть также своеобразный взгляд на место Администрации Президента РФ в системе органов государственной власти, в соответствии с которым, Администрация Президента действует совместно с другими ветвями власти, принимая в той или иной степени участие в деятельности каждой из них [4].

     Думается, практика последних лет позволяет  говорить о становлении самостоятельной  президентской власти. От эффективного использования полномочий Президента зависит устойчивая работа всего государственного механизма, и включение четвертой ветви власти в классическую триаду (законодательная, исполнительная и судебная ветви власти) отражает фактическое место Администрации Президента в системе органов государственной власти.

     Статья 80 Конституции РФ предваряет определение правового положения Президента указанием, что он «является главой государства». В части 2 этой же статьи установлено, что Президент – гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Это объясняется значением Конституции для стабильности государства и тем, что в соответствии с ее положениями, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Возложение на Президента обязанности быть гарантом означает, что он призван действовать персонально [10].

     Особенностью  правового положения Президента именно как главы государства является то, что он, выполняя возложенные на него Конституцией полномочия, инициируя деятельность федеральных органов государственной власти, обеспечивает тем самым их согласованное функционирование и взаимодействие. С этой же целью Президент вправе использовать согласительные процедуры, а также различные формы контактов с органами законодательной и исполнительной власти. Так, ему предоставлено право председательствовать на заседании Правительства, непосредственно Президенту подведомственны Министерство иностранных дел, обороны и ряд других федеральных ведомств, он является Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил РФ. Президент обладает правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует принятые законодательным органом федеральные законы, ему принадлежит право отклонить закон, направив его тем самым на новое рассмотрение, право распустить Государственную Думу; судьи высших судов назначаются по представлению Президента, а остальные – им лично, в порядке определенным федеральным законом.

     В соответствии с Конституцией Президенту РФ принадлежит право определять основные направления внутренней и  внешней политики государства. Это  означает, что, с одной стороны, именно Президенту как лицу, избранному на свой пост избирательным корпусом страны, принадлежит право формулировать указанные основные направления, а с другой стороны – что реализация внутренней и внешней политики государства остается правом и обязанностью соответствующих органов законодательной и исполнительной властей.

     Содержание  статьи 80 Конституции во многом предопределяет общую направленность всех последующих  статей главы 4 Конституции и центральное  место Президента и его Администрации в системе органов государственной власти, а также наличие у главы государства средств воздействия на другие органы государственной власти.

     Таким образом, роль Президента и его Администрации, согласно Конституции РФ, выходит за рамки только главы исполнительной власти либо главы государства, он является своеобразным «арбитром» между ветвями власти и должен обеспечивать их взаимодействие [10].

     Разделение  властей как принцип построения российской государственности объективно предполагает наличие органа, гарантирующего от разрыва и противостояния властей. Действующая Конституция Российской Федерации преодолела прежнее видение принципа разделения властей, обусловившего ряд глубоких политических кризисов, угрожавших самим основам российской государственности, и наделила главу государства, таким образом, весьма широкими полномочиями. Он выступает в качестве объединяющего начала в конституционном строе Российской Федерации, осуществляет функции координации и единения всех ветвей власти. В этом смысле Президент РФ является персонификацией российской государственности. Речь не идет о режиме личной власти, гарантией от установления которого должна служить Конституция Российской Федерации и предусмотренные ею «сдержки и противовесы». Напротив, проблема заключается в выявлении демократического потенциала российской президентуры как одного из институтов государственной власти, представляющего действительные интересы всего общества. В этих условиях умение главы государства не связывать себя с той или иной политической силой или интересами отдельного социального слоя, быть олицетворением всего государства и представлять всех своих сограждан приобретает особое значение.

     Российскую  Федерацию по форме правления  обычно относят к числу полупрезидентских  республик. В самом деле, для организации  и функционирования институтов российской государственности подобно другим полупрезидентским республикам характерно наличие сильной президентской власти, сопрягающейся с менее выраженным, чем в президентских республиках, разделением властей. Глава государства, по существу, де-факто возглавляет исполнительную власть, хотя формально и находится вне ее и не уполномочен Конституцией на ее осуществление. Поэтому не случайно в обществе активно обсуждается проблема обновления действующей Конституции Российской Федерации, особенно в части, касающейся полномочий главы государства и его взаимоотношений с законодательной властью, усиления роли и значения парламента в политической системе общества, закрепления его контрольных полномочий.

     Россия  медленно, но неуклонно движется по пути построения демократического правового государства с характерным для него верховенством права и разделением властей. И вместе с этими процессами происходит становление и конституционное развитие института Президента Российской Федерации и его Администрации с присущими этому развитию проблемами и противоречиями. 

3.2 Проблемы  и пути совершенствования направлений деятельности Администрации Президента РФ

     За  последние двадцать лет Россия столкнулась с социально-экономическими и политическими трудностями переходного периода, когда ранее действовавшие государственно-правовые механизмы советского периода и командно-административная система управления были утрачены, а новая система государственного управления из-за отсутствия экономического базиса давала частые сбои.

     Некоторые авторы [9] склонны считать, что многие обстоятельства, не позволяют пока говорить о стабильности правовой системы РФ в области взаимодействия государственных органов. Одно из таких обстоятельств - недостаточная открытость реальной политической элиты, в том числе органов, обеспечивающих деятельность Президента РФ - Администрации Президента Российской Федерации, Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, советов и комиссий при Президенте РФ. Указанные вспомогательные органы Президента РФ играют важнейшую роль в механизме управления политическими и социально-экономическими процессами в стране.

     В России действует «президентская республика»  с реально властвующим Президентом. Он является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Именно Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

     Администрация Президента РФ, полномочные представители  Президента РФ в федеральных округах, советы и комиссии при Президенте РФ имеют особое конституционное положение, не соответствующее их политическому значению. Статус и полномочия этих органов по-прежнему продолжают регулироваться указами Президента РФ, специальный федеральный закон не принят. «Команда» Президента РФ обеспечивает выполнение полномочий главы российского государства в различных областях. К наиболее значимым относятся полномочия Президента РФ как гаранта Конституции РФ, организатора и участника федеративных отношений, полномочия по изданию собственных нормативно-правовых актов и в целом по участию в правотворческом процессе.

     В период глубоких преобразований особое значение приобретают проблемы совершенствования  организационного обеспечения деятельности Президента Российской Федерации. В отечественной юридической науке недостаточно отработана доктрина, определяющая место, политико-правовой статус, функциональную роль Администрации Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, советов и комиссий при Президенте РФ в механизме современного российского государства. Вместе с тем, правоведы справедливо отмечают, что выбор рациональной модели управления и организация эффективного взаимодействия между различными органами государственной власти способен обеспечить успешное решение социально-экономических и политико-правовых задач [11].

     В профессиональном, ответственном и  своевременном информировании Президента РФ в связи с реализацией его  полномочий задействованы различные  государственные органы с многочисленными подразделениями, учреждения и должностные лица. Анализ их деятельности свидетельствует о возрастающем значении органов при Президенте РФ в системе государственного руководства. Особое место в этом процессе занимает формируемая им Администрация Президента РФ, статус которой в теоретических доктринах, нормативном регулировании и практической деятельности определен не всегда одинаково. И даже относительно небольшой период деятельности Администрации Президента РФ выявил несовершенство материальных, теоретических и практических доктрин в отношении ее деятельности. Статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, советов и комиссий при Президенте РФ формулируется определеннее, однако также требует серьезного анализа. Недооценка четкого регулирования статуса органов при главе государства, неполное и нечеткое их нормативно-правовое оформление способны, как свидетельствует отечественный и зарубежный опыт, вызвать осложнения и сбои в их деятельности и в деятельности государственного механизма в целом. Модернизация исследуемого института в интересах укрепления государственной власти в целом, совершенствование всего комплекса отношений, связанных с организационным обеспечением реализации полномочий Президента РФ, составляют насущную задачу отечественной конституционно-правовой науки.

     Таким образом, Администрация Президента Российской Федерации по Положению  о ней имеет спорный статус государственного органа. Реально можно  говорить об исполнительно-властной природе  ее полномочий. Администрация Президента РФ фактически выступает в качестве субъекта исполнительной власти. При таких обстоятельствах необходимо закрепить статус Администрации Президента РФ в качестве государственного органа федеральной исполнительной власти, путем включения ее в структуру федеральных органов исполнительной власти при непосредственном подчинении Президенту Российской Федерации. Либо отказаться от тезиса о том, что Администрация Президента РФ является государственным органом.