Понятие и виды источников административного права

Вариант 1

1. Понятие и виды источников административного права.

Источники административного  права - это внешние формы выражения  административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические  акты различных государственных  органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников. К их числу относятся:

1. Конституция РФ, многие  из норм которой имеют прямую  административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы: закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализация которых осуществляется преимущественно в сфере государственного управления (ст. ст. 22, 24 - 25, 27, 30 - 35); определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. ст. 77, 110 - 117); разграничивающие предметы ведения и полномочия между федеральными органами и органами субъектов Федерации (ст. ст. 71 - 73).

Вместе с тем источниками  административного права являются конституции республик, входящих в  состав Российской Федерации; уставы (основные законы) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

2. Законодательные акты  Российской Федерации, а также  ее субъектов. Наибольшее значение  при этом имеют законы Российской  Федерации, поскольку они содержат  административно-правовые нормы,  действие которых распространяется  и на ее субъекты. В качестве  примера можно назвать Федеральные  законы: от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации"; "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. (с последующими изменениями и дополнениями).

В настоящее время законодательная  форма источников административного  права значительно расширена. Соответственно административно-правовые нормы могут  найти свое выражение и в законодательных  актах представительных органов  всех субъектов Федерации.

3. Нормативные указы Президента  РФ (ст. 90 Конституции РФ), а также  утверждаемые его указами положения.

Принципиальное значение имеют Указы Президента РФ: "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г.; "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" от 13 мая 2000 г.; "О Государственном совете Российской Федерации" от 1 сентября 2000 г. и др. Следует указать также на утверждаемые им положения о федеральных органах исполнительной власти (например, о Министерстве юстиции РФ и др.).

Источниками административного  права являются и указы высших должностных лиц субъектов РФ.

4. К числу источников  административного права относятся  также нормативные постановления  Правительства РФ (ст. 115 Конституции  РФ). Примером может служить Постановление  "О порядке взаимодействия  органов власти субъектов Российской  Федерации и органов местного  самоуправления с территориальными  органами федерального органа  исполнительной власти, уполномоченного  в области налогов и сборов" от 12 августа 2004 г.. Правительство РФ утверждает различного рода положения например, Положение о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе от 2 ноября 2000 г.; Положение о Федеральной инспекции труда от 28 января 2000 г.; Положение о Федеральном агентстве по атомной энергии от 28 июня 2004 г.  и т.д.).

Источниками административного  права могут быть также нормативные  постановления правительств субъектов  Федерации.

5. В межотраслевом и  отраслевом масштабе в качестве  источников административного права  служат нормативные акты федеральных  министерств, служб и агентств  Российской Федерации, а также  исполнительных органов государственной  власти субъектов Федерации.

6. Источниками административного  права являются также нормативные  акты представительных и исполнительных  органов местного самоуправления  в случае наделения этих органов  законом необходимыми государственными  полномочиями (ст. 132 Конституции РФ).

7. Административно-правовые  нормы могут найти свое выражение  в межгосударственных соглашениях,  которые в таких случаях следует  рассматривать в качестве источников  административного права.

8. Наконец, источниками  административного права внутриорганизационного  характера можно назвать нормативные  акты руководителей государственных  корпораций, концернов, объединений,  предприятий и учреждений (или  акты их коллективных органов). Действие содержащихся в них  норм ограничено рамками данного  формирования, например, Правилами  внутреннего трудового распорядка. В некоторых случаях нормативные  акты государственных корпораций, концернов могут выходить за  границы данных коллективных  образований (например, в сфере  топливно-энергетического комплекса).

Приведенная многообразная  система источников административного  права остро ставит проблему систематизации и кодификации административно-правовых норм.

Административное право  относится к числу самых несистематизированных, а тем более - некодифицированных отраслей правовой системы России. Во многом это объясняется его многопрофильностью.

Долгие годы четких подходов к его систематизации не наблюдалось. Между тем административное право  по сравнению со многими другими отраслями права отличается исключительной мобильностью (постоянные изменения, преобразования, модификация). Конституция РФ создает прочную правовую базу для проведения такого рода работы, включая формирование стабильного законодательства по кардинальным вопросам организации функционирования механизма исполнительной власти, упорядочения огромного массива действующих административно-правовых норм различного уровня, нередко устаревших и противоречивых.

По существу, сейчас кодифицирован  лишь один институт российского административного  права. Имеется в виду Кодекс РФ об административных правонарушениях, объединивший нормы материального и процессуального  административного права. Но это  лишь частичная кодификация. Конечно, трудно представить возможность общей административно-правовой кодификации. В силу этого на первый план выдвигается задача систематизации административно-правовых норм, приведения их в соответствие с потребностями сегодняшнего дня, с интересами проводимой социально-экономической и административной реформ, с институтами, закрепленными в Конституции. Разумеется, при этом требуется существенное обновление соответствующего административно-правового нормативного материала, а также устранение довольно частых пробелов в административно-правовом регулировании управленческих общественных отношений, инкорпорация административного права (объединение и расположение в систематизированном порядке норм по его важнейшим институтам) и т.п.

Источниками административного  права являются акты государственных  и муниципальных органов, в которых  содержатся административно-правовые нормы. Важнейшая особенность отрасли  административного права — разнообразие и множество источников юридических  норм. Это детерминировано предметом  отрасли: разнообразием и большим  числом административных (управленческих) отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Для правовой регламентации  ее деятельности нужно большое число  законов и еще большее количество конкретизирующих их подзаконных нормативных  актов.

Существует значительное количество чисто административно-правовых источников. Но много и «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного  и трудового, административного  и гражданского).

Все источники российского  административного права можно  поделить на два типа в зависимости  от того, кто их принял: 1) акты российских органов публичной власти; 2) акты, принятые без участия или с  участием российских органов публичной  власти.

Очевидно, что преобладают  акты первого типа. Среди них такие разновидности (классы) актов российских органов, как акты, принятые на основе референдума и законодательных органов; акты Президента РФ; акты органов исполнительной власти и исполнительных муниципальных органов, а также акты государственных органов, не отнесенных Конституцией РФ ни к одной из трех ветвей государственной власти (Банка России, Прокуратуры РФ, Пенсионного фонда РФ и др.); федеративные и административные договоры; акты правосудия.

Фактически источниками  административного права могут  быть акты всех органов публичной  власти, существующие в Российской Федерации. А внутриаппаратные административно-правовые нормы могут содержаться в актах руководителей представительных и судебных органов, прокуроров, руководителей публичных предприятий, учреждений, строевых подразделений.

Акты правосудия все чаще становятся источниками административного  права. Они могут двумя способами  влиять на систему норм. Во-первых, признавая  незаконными или неконституционными действующие нормы, и тем самым  прямо или косвенно отменяя, изменяя  их (судебный, нормоконтроль). Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции (судебный прецедент).

В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. Суды осуществляют нормотворчество  путем признания действующих  норм несоответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу, а потому недействующими. Есть два вида актов правосудия как источников права:

а) акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и  арбитражных судов, которые могут  признать подзаконные акты не соответствующими закону или решениям вышестоящих  органов вплоть до постановлений  Правительства РФ;

б)  акты правосудия, которые  признаны источниками административного  права, — постановления Конституционного Суда РФ.

К актам второго типа относятся: акты органов государственной власти бывшего СССР (их количество с каждым годом уменьшается и только очень  небольшая группа таких актов  продолжает еще действовать); акты международных  органов (ООН, Совета Безопасности, Европейского Суда и др.); международные договоры.

Все действующие источники  административного права образуют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит в основе этой совокупности, — наличие в каждом из них действующих норм административного права.

2. Порядок замещения должностей в государственном аппарате.

На замещение вакантной  государственной должности государственной  службы может быть объявлен конкурс, который обеспечивает право граждан  на равный доступ к государственной  службе. Указом Президента РФ от 1 февраля  2005 г. № 112 Утверждено Положение о конкурсе на замещение вакантной Должности государственной гражданской службы Российской Федерации. Конкурс объявляется, если граждане, подавшие заявления на участие в конкурсе, полностью соблюдают условия относительно их поступления на службу (наличие требуемого возраста, отсутствие обстоятельств отказа в приеме на государственную службу, наличие всех необходимых документов). Государственные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия квалификационным требованиям и должности гражданской службы.

Для проведения конкурса на замещение вакантной должности  государственной службы создается  конкурсная комиссия, которая оценивает  участников конкурса на основании документов об образовании, о прохождении государственной  службы и о другой трудовой деятельности, а также на основании рекомендаций, результатов тестирования, других документов, представляемых по решению соответствующих  органов по вопросам государственной  службы.

Состав конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение  вакантной должности гражданской  службы формируется таким образом, чтобы была исключена возможность  возникновения конфликтов интересов, которые могут повлиять на решения, принимаемые конкурсной комиссией. Решения конкурсной комиссии могут  быть обжалованы претендентом на замещение  должности государственной службы в суд.

Профессиональная служебная  деятельность гражданского служащего  осуществляется в соответствии с  должностным регламентом, который  утверждается представителем нанимателя и является составной частью административного  регламента государственного органа. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 2005 г. № 514 утвержден Типовой должностной регламент статс-секретарей — заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти. Результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего.