Координационные механизмы в подготовке административного акта

1. В Нижегородской области реализация государственных программ «развития регионов» неизбежно осуществляется слаженными действиями различных ведомств и государственных структур. Об этом свидетельствует не только список участников (ст. 1.8 программного документа предусматривает 16 участников), но и тесное переплетение функций органов на пути достижения одной цели, необходимость в регулярном согласовании своих действий²².
2. Оказание целого ряда государственных услуг гражданам одним конкретным министерством зачастую активизирует деятельность других элементов системы исполнительной власти. В ходе реализации формально не зафиксированных в результативном документе стадий процесса создания совместного акта появляется административный акт, принятый фактически совместно несколькими органами исполнительной власти.

В качестве примера  рассмотрим услугу предоставления в собственность земельных участков, которая осуществляется на основании административного регламента Министерства государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области «Предоставление в собственность земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена на территории города Нижнего Новгорода, и земельных участков, находящихся в собственности Нижегородской области, на которых расположены здания, строения, сооружения»²³ (далее – Регламент). Результатом предоставления этой услуги является подписание между сторонами договора купли-продажи и выдача заявителю акта приема-передачи земельного участка или отказ в передаче земельного участка, что указано в ст. 2.3 Регламента. После подачи заявления с указанным пакетом документов (см. Раздел I Регламента) «запускается» процесс подготовки к предоставлению государственной услуги министерством (ст. 2.2). В этом процессе участвуют Департамент градостроительного развития и архитектуры администрации города Нижнего Новгорода, Федеральное бюджетное учреждение «Земельная кадастровая палата» по Нижегородской области, администрации соответствующих муниципальных районов и городских округов Нижегородской области (ст. 2.2.1). Сам процесс взаимодействия органов, указанных в ст. 2.2.1 Регламента, согласно ст. 2.2.2 того же документа, регулируется Постановлением Правительства Нижегородской области от 10 февраля 2006 года N31²⁴. Получается,  что за документом о предоставлении одной услуги одним министерством одному конкретному гражданину стоит процедура взаимодействия нескольких органов, итогом которой является в данном случае выдача акта приема-передачи земельного участка (оказанная публичная услуга).

3. Иногда для принятия решений по вопросам, входящих в исключительную компетенцию министерств, создаются постоянно действующие межведомственные комиссии в консультативных (или совещательных) целях. При этом подобные комиссии значительно  отличаются от тех, что действуют на федеральном уровне. Федеральные комиссии осуществляют свою деятельность на основе Постановления Правительства РФ, издают нормативные административные акты. Региональные же обычно создаются приказом министерства и издают индивидуальные административные акты.

Примером может служить создание межведомственной комиссии на базе Министерства государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области²⁵ в целях рассмотрения заявления граждан и юридических лиц о возможности предоставления земельных участков в аренду на новый срок, а также принятие решений о возможности предоставления указанных участков либо об отказе в их предоставлении. В состав Комиссии включаются (ст. 3.1) представители:

• Министерства государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области,
• Министерства строительства Нижегородской области,
• Администрации города Нижнего Новгорода.

Как видим, только одно из перечисленных министерств  фактически выполняет целевую функцию Комиссии, однако в согласовании принимаемого решения участвуют представители других государственных и муниципальных исполнительных органов, что позволяет называть издаваемый комиссией административный акт межведомственным.

Получается, что  с одной стороны разные ведомства довольно активно взаимодействуют друг с другом, причем не на уровне отдельных сотрудников, а на основании нормативных документов, регулирующих межведомственные отношения в рамках административного производства по созданию административных актов. С другой стороны, такая классическая форма взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (создание межведомственных комиссий или советов для принятия одного акта управления) фактически отсутствует на уровне региональном.

Это можно объяснить. Во-первых, региональный уровень власти вынужден действовать более оперативно, но менее масштабно, что является следствием практически прямой работой с населением. Следовательно, все решения должны приниматься в кротчайшие сроки, чтобы не прерывать процесс предоставления государственных услуг. Это возможно тогда, когда вся структура работает автоматически, что достигается только стабильной и упорядоченной структурой и содержанием процедур согласования (хотя это можно отнести и к федеральным министерствам).

Во-вторых, межведомственные комиссии исключают элемент единоличной  ответственности органа (его руководителя), принимающего решение. С одной стороны, подготовка проекта документа ложится на плечи инициатора и «за качество» он отвечает перед представителями других министерств и ведомств. С другой же стороны, проект принимается совместно (т.е. не единолично одним органом исполнительной власти), после согласования, и ответственность за содержание акта размывается. А если учесть, что проект принимается иногда после поверхностного прочтения (ни один закон и ни одна система не в состоянии исключить человеческий фактор), то о высоком качестве сформированной совместно документальной базы говорить не приходится. В то же время, совместное принятие позволяет в большей степени реализовать принципы демократии и придать значительную степень объективности принятого решения, снизить предвзятость. Однако это возможно лишь в идеальных условиях, обеспечивающих общую заинтересованность и строгое прохождение всех этапов процедуры, что не всегда возможно.

В-третьих, органы исполнительной власти регионального  уровня, как правило, принимают нормы, регулирующие деятельность самого органа или нижестоящего структурного подразделения. Это значит, что принятие подобных актов не задевает интересы остальных ведомств связанных горизонтально и делает создание межведомственных комиссий не нужным.

Тем не менее, можно сделать вывод, что на региональном уровне министерства неизбежно взаимодействуют, что находит свое выражение в различных формах сотрудничества, результатом которого становится издание правового акта, хотя и принятого единолично, но на основании материалов, полученных в ходе межведомственного обсуждения.

Не смотря на то, что органы исполнительной власти действуют оперативно, в соответствии с разработанными регламентами и прописанными процедурами, сохраняются очереди, что порой затягивает процесс оказания услуг. Чтобы убедиться в этом, достаточно зайти, в отделение Федеральной миграционной службы и попытаться подать документы на выдачу загранпаспорта, который удастся получить лишь спустя месяц после подачи. Ситуация усугубляется, если подает документы молодой человек призывного возраста. И причина медлительности и нерасторопности оказания услуг далеко не только в человеческом факторе – куда более серьезная проблема связана с системой связи и взаимодействия органов исполнительной власти, которая, к сожалению еще не перешла на электронное сообщение. Хотя, сегодня, взаимодействовать с административной властью гражданам возможно через интернет и сайты ведомств, например, записаться заранее на прием²⁶. Но этого недостаточно для того, чтобы получать услуги стало по-настоящему удобно и быстро.

В нашем представлении, необходимо создавать систему, которая  обеспечила бы возможность, не выходя из дома, сделать заказ на получение  услуги гражданином. При этом государственное учреждение должно иметь реальную возможность предоставить необходимую гражданам услугу в течение кратчайшего времени. Думается, что для перехода на подобную систему требуется  переход на электронную подпись, которая станет необходимой для взаимодействия с «Электронным правительством», ибо практически каждый документ, каждая анкета заполняемая гражданином требует его собственноручной подписи, заменить которую может только ЦП²⁷.

Итак, можно  сделать вывод, что, несмотря на распыленность нормативной базы наряду с дублированием норм, несколько отстающую от современных требований информационного общества систему обмена информации, органы исполнительной власти активно взаимодействуют и реализуют возложенные на них функции. К тому же сложившаяся ситуация требует не просто реформирования административной системы, но и вполне конкретных действий граждан, таких как осваивание информационных технологий, переход на цифровую подпись, что позволит сделать государственные нововведения рентабельными.

Заключение

Исследование правового обеспечения и регулирования взаимодействия органов исполнительной власти в принятии межведомственных административных правых актов можно сделать ряд выводов: 

1. Сравнивая  различные модели организации  исполнительной власти разных  государств с Российской моделью  можно сказать, что отличия  незначительны и касаются в  основном формальных и процессуальных  тонкостей, что не является  существенным критерием для их  дифференциации.

Во-вторых, нормативная  база, регулирующая принятие административных актов управления, представлена большим числом документов, отличающихся не только основным объектом регулирования, но и принявшим их субъектом. Положение усугубляется отсутствием научных разработок и официальных дефиниций ряда базовых понятий, таких как межведомственное сотрудничество, межведомственные комиссии, межведомственный правовой акт.

В-третьих, фактически отсутствует реализация принципа гласности, что выражается не в умышленном утаивании издаваемых документов и результатов деятельности межведомственных комиссий и комитетов, а в невозможности осуществления удобного поиска по документам, выложенным на не снабженном  поисковой машиной сайте государственных структур.

В-четвертых, механизм принятия административных актов в рамках межведомственного сотрудничества влечет за собой снижение ответственности за данное производство, что выражается в размытости ответственности между членами комиссии, и как следствие, повышает уровень коррупцеемкости принимаемых актов.

В-пятых, осуществление  межведомственного сотрудничества в рамках принятия индивидуального  правового акта на региональном уровне представляет собой весьма затяжное производство, которое снижает оперативность  принятия решения, создает ряд неудобств для граждан, нуждающихся в оказании государственных услуг, что связано, в первую очередь, с несоответствием системы взаимодействия органов исполнительной власти друг с другом и гражданам требованиям информационного общества.

Выявленные проблемы могут иметь  несколько решений.

Во-первых, важно  разработать реальное научное обоснование  взаимодействия органов исполнительной власти, а также оптимальную (рамочную) модель и алгоритм принятия межведомственных актов управления.

Во-вторых, очевидна необходимость создания единообразных регламентов для органов исполнительной власти, а также универсального, системного документа кодифицированного характера, регулирующего все этапы производства по принятию межведомственных актов.

В-третьих, создание информационных порталов межведомственных комиссий с установленной, фиксированной периодичностью опубликования результатов ее деятельности в значительной степени не только повысило бы ответственность за принятие решений, но и, не исключено, что ускорило бы сам нормотворческий процесс.

В-четвертых, организация  более активного электронного документооборота не только между ведомствами и  министерствами (что происходит в  рамка реализации программы «Электронное правительство»), но и между государственным  органом и гражданами в значительной степени может сократить не только время на оказание государственной услуги, но и очереди объектов получения этой услуги. Однако, для реализации этого пункта требуются не только действия со стороны государства, но и активная позиция граждан в модернизации производства. Это должно выражаться не только в освоении компьютерных технологий, но и в приобретении электронной подписи, отсутствие которой делает невозможным электронный документооборот, ввиду невозможности удостоверения персональных граждан гражданина.

Таким образом, проблем, связанных с организацией производства по принятию межведомственного  правового акта как регионального, так и федерального, достаточно. Однако, сам факт распространенности и обыденности межведомственных актов управления для лиц, непосредственно принимающих участие в исследуемом производстве говорит о работоспособности сложившейся системы и ее привычности, что создает определенные трудности по ее модернизации с одной стороны, а с другой предоставляет время для разработки учеными доктринальных положений, а экономистам для оценки экономической оправданности таких нововведений.