Координационные механизмы в подготовке административного акта

Правительство Российской Федерации

 

Национальный  исследовательский университет

«Высшая школа  экономики»

Нижегородский филиал

 

Факультет права

 

Курсовая работа

по дисциплине

Административное  право

 

на тему:

Координационные механизмы в подготовке административного акта

 

 

выполнил студент группы 10Ю2

Петров А.И.

                                                                                                                                                                                                                                      Научный руководитель:

кандидат юридических  наук                                                                                                                                                                                                                                     

Михеева И.В.

 

 

 

 

 

Нижний Новгород

2012

 

 

Содержание

 

 

 

Введение

 

Общественные отношения  развиваются чрезвычайно быстро, что особенно заметно в наше время, во время технологического прогресса и перехода от индустриального общества к информационному. Это не может не находить отражения в законодательной базе, которая придает меняющимся общественным отношениям форму, охраняет и регулирует. Ввиду своей приближенности к гражданам и населению в целом, а также упрощенному алгоритму формирования нормотворческой базы, быстрее всего на изменения в общественных отношениях реагирует исполнительная власть. Результатом её деятельности является издание административного правового акта. Исполнительная власть представлена сложной структурированной системой государственных органов, которые, взаимодействуя друг с другом, издают межведомственные правовые акты. При этом следует учесть, что издаваемые таким образом акты, как нормативные, так и индивидуальные, значительно отличаются по цели,  форме, субъектам и процедурам принятия.

Изучение совместной деятельности органов исполнительной власти видится чрезвычайно актуальным. Это обусловлено административной реформой, реализуемой в нашей стране перманентно на протяжении последних 14 лет¹ и влекущей издание большого числа административных актов (в том числе внутриорганизационных), необходимостью решать сложные управленческие ситуации и принимать совместные решения органами исполнительной власти в рамках своей компетенции.

Особую актуальность и  новизну работе придает слабая освещенность исследуемого объекта в научной  литературе, отсутствие каких-либо эффективных моделей взаимодействия органов исполнительной власти в рамках производства по принятию административного акта по вопросам, в решении которых заинтересовано несколько ведомств. Объектом нашего исследования являются общественные отношения, возникающие в ходе принятия совместного административного акта министерствами и иными государственными структурами системы исполнительной власти. Предметом исследования являются нормативно-правовые акты,  регламентирующие процесс создания административных актов, межведомственное сотрудничество в ходе реализации нормотворческой компетенции министерствами.

Целью работы является выявление особенностей, закономерностей, проблем, связанных с производством по принятию межведомственных правовых актов, предложение путей их решения.

Для достижения поставленной цели необходимо решить несколько задач: выявить особенности правовой регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти, рассмотреть алгоритм взаимодействия органов исполнительной власти в ходе создания междуведомственного административного акта, выявить проблемы реализации координационных механизмов в ходе подготовки административных актов на федеральном уровне, проанализировать региональную правовую основу функциональной деятельности региональных министерств и принятия межведомственных административных актов (на примере Нижегородской области).

Работа состоит  из введения, трех глав и заключения.

 

Особенности правовой регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти.

 

Органы исполнительной власти осуществляют свою деятельность в соответствии с нормами действующего законодательства (в широком понимании), которое включает федеральные и региональные законы, а также подзаконные акты, в т. ч. и акты министерств.

Успешное решение  задач и достижение поставленных целей такого масштабно организованного  механизма как государство возможно лишь при обеспечении слаженного взаимодействия всех структур и элементов данной системы, что достигается путем грамотного администрирования и выстраивания иерархии власти. Государственный менеджмент нас интересует лишь с точки зрения регламентации порядка взаимодействия органов исполнительной власти в процессе нормотворческой деятельности (как по горизонтали, так и по вертикали), поскольку последняя является сегодня основной функцией министерств, во всяком случае, федеральных².

Федеральная исполнительная власть в России представлена Правительством Российской Федерации, министерствами, службами и агентствами. Кроме того в структуре исполнительных органов существуют различные подразделения. В доктрине орган исполнительной власти определяется как государственная организация, часть системы органов государственной власти в Российской Федерации, учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредствам использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих³.

Взаимодействие органов исполнительной власти выражается в их сотрудничестве, которое осуществляется через координацию, консультирование, согласование в контексте подотчетности, в сотрудничестве, которое осуществляется в рамках решения конкретных управленческих задач. Основу, содержание, форму этого взаимодействие составляет система административно-правовых актов. Административные акты служат формой управленческого решения федерального органа исполнительной власти нормативного характера, и административные акты определяют порядок взаимодействия органов в ходе принятия комплексного межведомственного нормативного решения.

Термин «административный  акт» имеет ряд синонимов, употребляемых  в научной литературе. Это «акты  государственного управления», «акты  государственной администрации», «акты исполнительного органа власти». Современные ученые определяют административные акты, как правовые акты, регулирующие управленческие отношения или разрешающие конкретные управленческие дела (административно-правовые споры), изменяющие или устанавливающие новые правовые статусы субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемые субъектами публичного права в одностороннем административном порядке уполномоченными органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) с целью решения задач публичного управления и осуществления управленческих функций⁴.

На сегодняшний  день ведомственное нормотворчество стало обычной практикой деятельности министерств и ряда служб. В тот же время единого правового акта, определяющего порядок взаимодействия органов исполнительной власти в рамках издания межведомственных правовых документов не существует. Есть лишь немногочисленные статьи в многочисленных регламентах и актах, регулирующих организацию и функционирование государственных структур, где прописан порядок сотрудничества и взаимодействия одной структурной единицы с другой.

В настоящее  время в соответствии с указом Президента РФ органы исполнительной власти делятся на две большие группы:

1. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации
2. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации⁵.

В связи с  тем, что министерства подчиняются  разным субъектам, то и структура  правовой основы деятельности каждого  министерства будет базироваться на правовых актах, отличающихся по субъекту их принятия. Так согласно ст. 2 Указа Президента № 314 функции федеральных органов исполнительной власти, управление которыми осуществляется Президентом РФ, определяются Указами Президента, а управление которыми осуществляет Правительство РФ – Постановлениями Правительства РФ.

Из анализа  норм, определяющих полномочия властных субъектов административного права, можно сделать вывод, что не получила широкого распространения практика принятия единых положений, определяющих функционирование и порядок осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти. Однако их функции и полномочия раскрываются в содержании множества административно-правовых актов принимаемых разными органами власти.

Например, Министерство внутренних дел имеет 11 регламентов⁶, принятых приказами самого министерства, которые подробным образом определяют предоставление государственных услуг, порядок проведения дактилоскопической регистрации, выдачи лицензий на приобретение оружия, регистрации автотранспортных средств, выдачи архивных справок и т.д. Непосредственно же внутренняя структура министерства, его задачи и функции, максимальная численность штата сотрудников и другие основы деятельности министерства определяются указами Президента Российской Федерации, который осуществляет руководство ими⁷.

Однако если рассматривать правовые основы функционирования органа исполнительной власти на примере  Министерства юстиции, то мы обнаружим  «Положение о Министерстве юстиции  Российской Федерации», утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 №1313, где перечислены все полномочия рассматриваемого органа. Естественно, что это не единственный документ регламентирующий деятельность министерства, однако именно он перечисляет функции этого органа, содержит полный список его полномочий и определяет его внутреннюю структуру⁸. Таким образом, мы видим, что деятельность одного органа публичной власти регламентируется комплексом правовых актов.

Интересная  картина складывается с властными  структурами, функционирующими под  руководством Правительства Российской Федерации. Во-первых, большинство из них учреждены Указом Президента РФ⁹, где обозначена не только «миссия министерств»¹⁰, но и включены нормы, определяющие структурные и функциональные изменения. Это отражает определяющую роль первого лица Российской Федерации в функционировании органов исполнительной власти, находящихся под руководством Правительства РФ. Во-вторых, общие положения, полномочия и организация деятельности определяется Положениями, принятыми Правительством РФ¹¹. В-третьих, решение вопросов по реализации функций министерств, а также порядку и алгоритму оказанию государственных услуг, вытекающих из задач самой властной структуры, прописаны в регламентах, утверждаемых самими центральными отраслевыми органами¹². Например, «Регламент организации работ в Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации по лицензированию деятельности по производству и реализации специального игрового оборудования, предназначенного для осуществления игорного бизнеса»  утвержден приказом Министерства промышленности и торговли РФ №148 от 18 марта 2009 года.

Таким образом, можно наблюдать феномен тройного регулирования деятельности органов, которые формально функционируют  под руководством Президента РФ, но фактически руководствуются положениями Правительства РФ и своими внутренними регламентами. Такая особенность как субъектная множественность в статутном регулировании федеральных органов исполнительной власти может создать дисбаланс, пробелы в общей системе правового регулирования их деятельности («У семи нянек дитя без глаза»).

Органы исполнительной власти составляют систему, элементы которой активно взаимодействуют друг с другом. Это также нуждается в нормативно-правовом регулировании и может выражаться в принятии межведомственных административно-правовых актов (на основании ст. 3 Постановления Правительства РФ №1009 от 13.08.1997 «Об утверждении Правил подготовки нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»).   Примером служит Приказ Минфина РФ, МВД РФ, ФСБ РФ от 07.12.1999 №89н/1033/717 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок)»¹³. Конечно, принятие подобных административно-правовых актов подразумевает сотрудничество и координацию, которые реализуются в особом процедурном порядке, что представляет определенный интерес с точки зрения нормативной регламентации.