Конституційні засади територіального устрою України

III.Проблема реформування територіального устрою України

Сучасний світ уже звик до того, що поява на політичній карті  нових держав унаслідок розпаду  великих територіальних утворень супроводжується  активними трансформаційними процесами. Як правило, вони починаються із облаштування кордонів і коригування структур територіальної організації. Це логічно  й зрозуміло: порядок у новому домі господарі починають наводити з його оптимального розпланування. У такий спосіб вирішуються не лише завдання елементарної зручності, а й більш складні проблеми налагодження нормального співжиття  мешканців.

Україна в цьому відношенні становить виняток. Велика, співставна за розмірами із Францією, європейська  держава майже два десятиріччя  існує без остаточно усталених  і зафіксованих кордонів, з успадкованим від СРСР громіздким і нераціональним адміністративно-територіальним поділом, із фактичним двовладдям на обласному  й районному рівнях, із недосконалою системою місцевого самоврядування. Невірно було б твердити, що на владному рівні ця проблема не усвідомлюється: розмови про необхідність оптимізації  адміністративно-територіального устрою тривають уже понад десять років, і одного разу - у 2005-му - справа впритул  наблизилася до реалізації радикальної  реформи. Однак, як це в нас доволі часто буває, непідготовлену реформу  довелося згорнути, відклавши на невизначений час.

Чому так сталося? Можна  наводити десятки аргументів на користь  того, що територіальне реформування несумісне з поспішністю, що воно надзвичайно затратне й вимагатиме коригування близько 300 законів. Мають  рацію ті, хто вважає: неможливо  реформувати місцеву владу, не завершивши адміністративну реформу «нагорі» й не вдосконаливши всю систему  управління по лінії «центр - регіон». Але ж фактом є і те, що адміністративно-територіальну  реформу все ж доведеться проводити, і втрата часу неминуче ускладнюватиме процес її реалізації і збільшуватиме  її непопулярність. То чи нормально, що реформу виконавча влада не просто згорнула, фактично не розпочавши, але  й припинила роботу з її наукового  й організаційного забезпечення?

Можна дискутувати щодо часових  меж реалізації адміністративно-територіальної реформи й темпів її проведення, але ми обманюємо себе й суспільство, коли робимо вигляд, що не так уже  й страшно залишити все як є  на невизначений час. Продуктивніше  чесно визнати: наша територіальна  структура дедалі більше входить  у суперечність із логікою світових трансформаційних процесів. Початок  ІІІ тисячоліття ознаменувався  істотною зміною співвідношення між  глобальними й регіональними  рівнями світової політики. Розвинуті  країни світу вже пройшли або  успішно проходять етап осмислення нової ролі регіонів і регіоналізму як чинників самоорганізації і формування нової інституційної архітектоніки. В сучасному європейському баченні регіон - не просто адміністративна одиниця, а суб'єкт політичної дії, а регіоналізм - не прикрий рудимент із сепаратистським забарвленням, а реалізація природного прагнення місцевого соціуму до забезпечення власної самодостатності. Звідси й доволі успішний пошук на національних та загальноєвропейському рівнях стратегій регіонального розвитку, спрямованих на виявлення потенційних можливостей територій і сприяння їхній максимальній реалізації. А водночас і нові вимоги до систем вертикального управління і горизонтальної взаємодії.

На жаль, ані на рівні  політичних еліт, ані на рівні громадянського суспільства в Україні ще не проглядається  розуміння того, що реформи системи  управління лише на одному - верхівковому - рівні не можуть бути ефективними. Поки владу «нагорі» турбують лише власні прерогативи й компетенції, вона змушена буде без кінця «ходити  по колу», вносячи зміни в законодавство, а потім їх скасовуючи або коригуючи  закони шляхом «поправок». Можна, зрозуміло, й далі робити вигляд, що наші закони й програми працюють. Чесніше зізнатися, що на місцях сила інерції, помножена  на хронічний брак коштів, нівелює  спущені згори ініціативи й нормативи.

Успадкований незалежною Україною від СРСР і залишений  без змін адміністративно-територіальний устрій не просто нераціональний, він  архаїчний і не може бути редукований  до сучасних європейських стандартів і вимог. Варто замислитися бодай  над такими недоладностями: в ньому  не витримані принципи пропорційності й компактності; поза переліком адміністративно-територіальних одиниць у нормах Конституції  опинилися селища міського типу, міські, сільські та селищні ради. На серйозну проблему перетворилася надмірна подрібненість  адміністративно-територіальних одиниць  на низовому рівні й відсутність  чітких меж територіальних громад. Навіть у радянському законодавстві  було поняття «територія юрисдикції місцевої ради», у нас же низова територіальна  громада не має уявлення про «свою» територію. Чимало населених пунктів  перебувають у межах адміністративних кордонів інших населених пунктів, унаслідок чого на одній і тій  самій території діють кілька органів виконавчої влади різних типів. Абсолютним нонсенсом є наявність  численних територіальних анклавів, таких, як Славутич Київської області  на території Чернігівської області. Те, що згідно з Конституцією місцеве  самоврядування передбачене лише для  низового територіального рівня, а  вище - на рівні району та області - фактично діє принцип прямого державного управління, входить у пряму суперечність із принципами, закріпленими у Європейській хартії місцевого самоврядування.

Перелічувати аналогічні ознаки хаотичності можна довго, але й без того ясно: за великим  рахунком, держава Україна має  сьогодні доволі приблизне уявлення про точні межі сільських рад, районів, областей і відповідно про  площі адміністративно-територіальних одиниць. З урахуванням доволі безсистемної роботи з масового розпаювання земель на проблему перетворюється будівництво доріг, шляхопроводів, навіть відведення земель під кладовища. Всю систему територіальної організації треба докорінно модернізувати, і кожний втрачений рік віддаляє нас не лише від омріяних європейських стандартів, але й від можливості реалізувати вже намічені параметри реорганізації системи послуг і комунікацій. А проте навіть на елітному рівні не усвідомлюються належним чином ані причини, що призвели до закріплення ненормального стану, ані шляхи виходу із ситуації, яка дедалі більше стає критичною.

Було б несправедливо  твердити, що вітчизняна наука не звертала увагу влади на диспропорції і  прорахунки в системі управління по лінії «центр - регіон». Той сплеск суспільного інтересу, який спостерігався  до проблем адміністративно-територіального  реформування у 2005 році, істотно просунув уперед наукове осмислення проблеми в її історичному, політико-правовому, соціокультурному аспектах. На цій  основі відбулася, зокрема, концептуалізація нового наукового напряму - історичної регіоналістики, в фокусі уваги якої постала еволюція територіальної організації  на всьому просторі, доступному узагальненню. Але навіть фінансове забезпечення видання уже підготовлених робіт  в умовах кризи державі виявилося  не під силу, внаслідок чого вони існують у кращому випадку  в форматі, що відповідає украй обмеженим  можливостям «академічної поліграфії». Що ж до з'ясування сутності більш  широких проблем - особливостей вітчизняної  політико-територіальної системи і  шляхів її модернізації, впливу економічних  і соціально-політичних факторів на процеси регіоналізації, оптимальних  напрямів прогнозного моделювання  територіальної структури, то за останні  роки тут намітився відчутний  спад.

Щоб почати серйозну розмову  про оптимізацію нашого територіального  устрою, ми повинні мати як мінімум  науково вивірений тезаурус територіальної структури (з визначенням понять простору, території, регіону, регіоналізації, адміністративно-територіальної одиниці  тощо), чітку систематизацію одиниць  територіального поділу у часовому вимірі (з характеристикою статусу  кожної адміністративно-територіальної одиниці, їхньої ієрархії, даними про  територію й населення), ґрунтовний огляд еволюції адміністративно-територіального  устрою, здійснюваних у різний час  і планованих реформ. Не менш важливо  мати не тільки налагоджену систему  моніторингу суспільних настроїв щодо напрямів і темпів реформування, але  й відповідні прогнозні моделі. Не можна допустити, щоб сигнал «згори»  про початок реформи застав суспільство  зненацька і змусив розпочати  цю роботу «з нуля».

Відсутність у владних  структур незалежної України загальноприйнятого «модернізаційного проекту» призводить до того, що віджила мобілізаційна  система, втративши в особі структур КПРС організаційні важелі на місцях, все-таки за інерцією відтворює себе у прагненнях до «ручного управління»  й патерналістських очікуваннях. А  також в уявленнях про те, що у кабінетній тиші, за допомогою  комп'ютера можна змоделювати  територіальну структуру й перенести її на карту. Саме так діяла влада у 2005 році, діставши у підсумку лише марно витрачені кошти й загальне невдоволення. Зрештою, несмілива спроба провести абсолютно непідготовлену реформу призвела до зворотного результату: до переконаності значної частини громадян у тому, що з метою запобігання соціальній дезорієнтації й загроз для стабільності краще залишити «все як є». Але ж у такий спосіб проблеми заганяються вглиб, а втрачений час обертається болісними ускладненнями.

Головний урок, який маємо  винести з подій п'ятирічної  давності, такий: коригування рамок  політичного простору немислиме  без своєрідної соціальної топології, яка поряд з аналізом минулого досвіду й економічними розрахунками має враховувати також орієнтації населення - і закорінені на ментальному  рівні, і новонабуті у процесі  осмислення трансформаційних практик. Як політичній, так і соціонормативній культурі населення притаманний  величезний потенціал інерції, і  найменша загроза погіршення соціальних стандартів, віддалення від споживачів сфери послуг тощо здатна стати сигналом для протестного реагування. Щоб  запобігти таким проявам, до реального  початку реформи слід провести велику роботу по її науковому й інформаційному забезпеченню. Не обійтися тут і  без наукового пояснення мотивацій, які роблять реформу необхідною й невідкладною. Інакше у вирішальний  момент, як це у нас часто буває, голос науки потоне у лементі  самозваних «аналітиків» і політтехнологів, які зароблятимуть гроші на популяризації  позицій тієї чи іншої політичної сили як нібито рішучої й всезнаючої.

Реформу треба наполегливо  готувати - і «згори», і «знизу», і  до певного часу це не потребуватиме  особливо великих коштів. «Згори»  за допомогою широкого кола правників  слід провести ревізію нашого законодавства  з метою з'ясування тих «вузьких місць», які стають на заваді його адаптації  до європейських норм. Приміром, показати, що заважає на всіх рівнях витримувати  принцип субсидіарності, передбачений ст.4 Європейської хартії місцевого  самоврядування? Як узгодити принцип  незмінності територіальних кордонів місцевих властей (ст.5 тієї ж хартії) з невизначеністю у законодавчих актах України території, у межах  якої територіальна громада здійснює місцеве самоврядування? Як позбутися  з найменшими втратами територіальних «матрьошок», коли самостійними суб'єктами права на місцеве самоврядування на одній і тій самій території  виступають кілька територіальних громад? І головне - як забезпечити реальну  фінансову автономію місцевого  самоврядування, закріплену у ст.9 Європейської хартії. Закони, в які доведеться вносити зміни, обчислюватимуться  десятками. Отже, відповідну роботу слід розпочинати якомога раніше.

Ще складнішим є комплекс завдань, які мають забезпечити  підтримку реформи «знизу». Адже минула спроба реформування захлинулася, як тільки стало очевидним несприйняття пропонованих моделей на низовому рівні. Оптимізація територіальної структури  великої держави немислима без  здійснення заходів, які багатьом здаватимуться (або й реально будуть) такими, що їх у чомусь ущемлюють. Немає й не може бути у великій справі таких чудодійних засобів, які усім сподобаються. Отже, доведеться чимало попрацювати, щоб розробники реформи мали справу не з аморфною «масою», яка, якщо вірити Ж. Бодріяру, є «непідйомним нічим», а зі структурами громадянського суспільства. Розвиток політичної суб'єктності і формування політичної культури участі - непростий і доволі тривалий процес, але тільки на цьому шляху можливо виробляти ті когнітивно-оціночні й комунікативні коди, які допомагатимуть громадянам діяти осмислено, з розрахунком на перспективу. Легітимація нововведень передбачає постійний діалог влади й громадян, причому такий, в якому думка останніх має бути вирішальною. Таким чином, уже сьогодні варто розробляти методику опитувань, які допомагатимуть владі діяти з опорою на населення і з орієнтацією на здоровий глузд.

Передбачаю ймовірність  заперечень: а чи варто за умов ще не подоланої фінансово-економічної  кризи порушувати питання оптимізації  політико-територіальної системи? Адже якщо обрати шлях не імітаційних, а  реальних трансформацій, доведеться переосмислювати  всю філософію політики на основі децентралізації управління й самоорганізації  регіонів. Це справді так, але боятися  цього не варто: колись же треба взяти  на себе сміливість і зробити вирішальний  крок. Час кризи для цього кроку  не найгірший, бо складні ситуації стимулюють процес раціонального мислення. Зростання  «наукоємності» усіх сторін життя інформаційного суспільства має свою позитивну  сторону, оскільки стимулює появу специфічних  «соціальних концернів» з опорою на досягнення сучасної наукової думки. На рівні НАН України розмову  у цьому ключі уже розпочато: національна доповідь «Новий курс: реформи в Україні. 2010-2015» містить  розділ «Удосконалення адміністративно-територіального  устрою України». Вважаю принципово важливим зроблений у ньому наголос  на тому, що осмисленню шляхів і можливостей  оптимізації адміністративно-територіального  устрою не йде на користь жорстка  прив'язка цієї проблеми до розв'язання інших, не менш важливих - унормування  місцевого самоврядування, регулювання  земельних відносин, оподаткування, відносин власності. Хоч ці останні  й тісно пов'язані з питаннями  територіальної організації, більшість  з них має інше походження й  юридичну природу. Принаймні в теорії і на рівні законодавства їх слід розглядати окремо.

Надзвичайно важливим уявляється й інше принципове положення цієї частини «Нового курсу»: в організаційному  плані реформу слід починати лише тоді, коли буде створено її достатнє нормативно-правове, кадрове та фінансове забезпечення. До цієї тріади я б ще додав «наукове», оскільки не підготовлена належним чином  реформа дискредитує не лише саму себе, але й систему влади, яка  її розпочинає. Сумний досвід 2005 року вкотре засвідчив: зроблені «у кабінетному  форматі», без опори на місцеву  специфіку, розрахунки щодо потрібної  кількості і статусів територіальних громад, регіонів, укрупнених районів тощо здатні виконувати лише «фасадну», імітаційну функцію. Без врахування історичних, економічних, демографічних, екологічних та інших особливостей регіонів і їх наукового осмислення, а також без опори на ініціативи місць така масштабна реформа навряд чи буде успішною.

Зовсім не зайвим у цьому  контексті може бути аналіз практики попереднього територіального реформування на вітчизняних теренах, насамперед радянських реформ 20-30-х pp. та невдалого  досвіду 2005 року. Постійне перекроювання  територій було улюбленим заняттям радянської влади, але в кінцевому  підсумку воно виявилося цілковито  безплідним. Упродовж десятиріччя територіальна  структура встигла побувати і  дво-, і три-, і чотирирівневою, але, зрештою, обласний поділ у ледь видозміненому  вигляді відтворив колишній губернський. Коли експериментаторство є самоціллю, а спущені «згори» настанови  виявляються незрозумілими навіть місцевим працівникам, діє потужна  інерція спротиву, яка швидко зводить  нанівець завищені очікування. Щось подібне  ми спостерігали і у 2005 році. Утім, негативний досвід не меншою мірою повчальний, ніж позитивний. У делікатній справі, що стосується інтересів і зручностей мільйонів людей, кожна похибка  може виявитися фатальною.