Административный процесс

 

Административный процесс  включает систему действий по разрешению конкретных управленческих дел, которые  возникают как внутри аппарата управления, так и за его пределами. Помимо юрисдикционной деятельности управленческая концепция относит к административному  процессу деятельность по разрешению любых иных индивидуальных юридических дел органами публичного управления и правотворческую деятельность органов исполнительной власти по принятию правовых актов управления. В этом смысле административный процесс обеспечивает функционирование органов исполнительной власти - это юридическая форма управленческой деятельности. Но управленческая концепция не исключает, что к административному процессу может быть отнесена любая деятельность, в ходе реализации которой возникают правоотношения, регулируемые административно-процессуальными нормами, в том числе и деятельность судей по разрешению административных споров и дел об административных правонарушениях. Управленческий подход предполагает постепенное расширение содержания административного процесса за счет тех вопросов государственной деятельности, которые получают законодательное обеспечение и приобретают форму административно-процессуальной деятельности, в частности, отдельных видов контрольно-надзорных процедур, процедур прохождения государственной службы и других.

 

Таким образом, в административном праве фактически существует три  подхода к пониманию административного  процесса, которые условно можно  обозначить: юрисдикционный, управленческий и действительно широкий, за пределами  которого стираются границы между  формами реализации норм материального  права, между материальными и  процессуальными нормами, между  формами юридической деятельности.

 

Отметим, что концепция  широкого подхода в предлагаемом понимании находится в стадии формировании и требует детальной  проработки и обоснования.

 

Важным моментом в формировании представления об административном процессе является установление соотношения  административного процесса с юридическим  процессом. Общепризнанно, что административный процесс - это вид юридического процесса, обладающий определёнными особенностями. На первый взгляд простая задача соотношения  признаков юридического и административного  процессов осложняется тем обстоятельством, что в общей теории права имеет  место минимум пять подходов в  определении содержания юридического процесса и процессуального права[ См. Например: Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. - М.: Изд. НОРМА, 2003. - С. 40-42.].

 

С учетом различной степени  детализации обобщенное представление  ученых-администраторов об юридическом  процессе находится в пределах разброса мнений, при котором юридический  процесс воспринимается как деятельность компетентных органов государства, осуществляемая в процессуальной форме. Соответственно, процессуальное право  регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе правотворчества и  процессе применения норм материального  права.

 

Нет единства среди административистов, исследующих проблемы административного  процесса в современной России, и  относительно признаков юридического процесса[ См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. - СПб.: Изд. «Юридический центр Пресс», 2004. С. 177-186; Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. - М.: Изд. НОРМА, 2001. С. 300-303; Административное право: Учебник/ Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2002. С. 389-419; Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. - М.: Изд-во НОРМА, 2001. С. 36-53; Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. - Киров, 2001. С. 14-66; Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации. Автореферат  диссерт… докт. юрид. наук. Екатеринбург. 2000. С. 6; Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового  регулирования. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999.].

 

Тем не менее, как представляется, не вызывает обоснованных возражений утверждения о том, что юридический  процесс - это:

 

1. сознательная целенаправленная  деятельность; разновидность социального  процесса;

 

2. этой деятельности присущ  властный характер, поскольку в  ней реализуются властные полномочия  государственных и муниципальных  органов;

 

3. эта деятельность имеет  юридическое содержание, направлена  на решение юридических дел  и достижение определенного юридического  результата;

 

4. результаты процесса  оформляются в официальных юридических  документах;

 

5. юридический процесс  - это правовая форма реализации  функций органов власти. Его виды  и особенности организации определяются  характером, видом власти, которую  он обслуживает.

 

6. ему свойственна достаточно  полная (или в основном) регламентация  деятельности юридическими процессуальными  нормами.

 

Все эти признаки в полной мере присуще административному  процессу как виды административного  процесса.

 

§ 2 Понятие признаки и  структура административного процесса

 

Неоднозначность методологических подходов в теории права и в  административном праве осложняют  задачу определения понятия административного  процесса. Представляется, что административный процесс есть процессуально оформленная  урегулированная нормами административно-процессуального  права деятельность субъектов публичной  власти по разрешению правоприменительных  и правотворческих юридических  дел в сфере осуществления  публичного управления и судебного  контроля за ним.

 

Обратимся к характеристике отдельных признаков административного  процесса.

1. Административный процесс  - это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая  по своему содержанию, целям и  результату. В связи с этим, необходимо  отграничивать административный  процесс, прежде всего от управленческого  процесса, с одной стороны, и  от иных видов юридической  деятельности, с другой.

 

Управленческий процесс - система официально признанных действий по реализации функций управления. Это общепризнанный установившийся процесс управленческой деятельности и сама управленческая деятельность, порядок реализации которой устанавливается  нормами права, а по отдельным  направлениям без правового регулирования (так называемые «неправовые формы  управления»). К ним частично относится  организационная работа аппаратов  управления, делопроизводство, информационно-обеспечивающие и материально-технические действия. Они могут содержать элементы властеотношений за пределами конкретного  правового регулирования. В то же время, административный процесс по содержанию, формам и методам отличается, например, от уголовно-процессуальной, уголовно-исполнительной, гражданско-процессуальной и иных видов юридической деятельности, реализуемых в пределах соответствующих  правоотношений.

 

2. Административно-процессуальная  деятельность осуществляется уполномоченными  на то субъектами публичной  власти. Методологически неверно  жестко увязывать административный  процесс с деятельностью органов  исполнительной власти или с  административной юстицией. Это  искажает реальную картину состояния  юрисдикционного процесса в современных  условиях.

 

Следует согласиться с  тем, что каждый вид юридического процесса имеет свой властный источник - соответствующую ветвь государственной  власти. И в этом смысле административный процесс в первую очередь и  преимущественно реализует функции  исполнительной власти. Но при этом следует учитывать три аргумента, позволяющих избежать формализма во имя «чистоты» теоретических  конструкции и предельной поляризации  подходов. Во-первых, исполнительная власть может быть реализована в форме  правотворческой и правоприменительной, в том числе и юрисдикционной, деятельности. Во-вторых, состав субъектов  определяется прежде всего юридическими содержанием действий субъектов  публичной власти. В-третьих, закрепленные процессуальных действий в законодательных  актах, традиционно относимым к  иным отраслям права, не к административному праву, не означает автоматически, что эти действия не входят в содержание административного процесса.

 

Подтверждая единый характер управленческой деятельности, мы должны признать, что в форме административного  процесса реализуются функции как  государственный исполнительной власти на уровне федерации и ее субъектов, так и муниципальной исполнительной власти. Если за основу определения  административного процесса в качестве самостоятельного вида юридического процесса взять не только управленческую, но и непосредственно связанную  с управлением деятельность, то к  административному процессу следует  отнести деятельность судов по применению традиционно признаваемых административными  мер принуждения (административное наказания, установление административного  надзора за ранее судимыми лицами, меры пресечения правонарушений и т.п.), а также разрешение судами, административных споров, возникающих из публичных  правоотношений, в порядке судебного  контроля за деятельностью исполнительной власти (сейчас традиционно регулируется Гражданско-процессуальным кодексом). Очевиден и тот факт, что субъектами управленческого процесс являются аппараты представительных органов  власти, деятельность которых также  организована в форме административных процедур. В этих условиях единственный корректный термин, дающий возможность  объединить субъектов административно-процессуальной деятельности - «органы публичной  власти». Естественно, что субъектами являются и должностные лица названных  органов.

 

Не следует, что утверждение  воспринимать как попытку из числа  участников административно-процессуальной деятельности граждан, общественных объединений, коммерческих и некоммерческих организаций, иных участников административного  процесса. Органы публичной власти являются не единственными, но основными  участниками административного  процесса, поскольку именно они рассматривают  юридические дела, осуществляют основную массу административно-процессуальных действий и принимают решение  по делу. На органы публичной власти возложены законодательством обязанности  по обеспечению процессуальной формы  деятельности, в том числе, обязанность  требовать соблюдение порядка осуществления  деятельности от иных участников процесса. Тем самым подчеркивается их ведущая  роль в реализации целей административного  процесса.

 

3. Административный процесс  имеет свое юридическое содержание, цель и результат. Юридическое  содержание административного процесса  состоит в том, что он является  деятельностью по разрешению  административных юридических дел.  Юридическое дело - вопрос, проблема, ситуация возможность разрешения  которой связана с использованием  юридических средств, прежде всего  норм права. Административное  дело следует понимать как  возникающий в сфере публичного  управления вопрос, связанный с  применением, административно-правовых  норм в предусмотренной нормативными  актами процессуальной форме.  Назначение административных дел  состоит в обеспечении применения  норм не только материального  и процессуального административного  права, но и других материальных  отраслей. Результатами разрешения  административных дел могут быть  как индивидуальные правовые  акты, с помощью которых административно-правовые  нормы применяются к конкретным  лицам, так и подзаконные нормативные акты к органам исполнительной власти. Нет противоречия в том, что процесс правоприменения норм административного материального и процессуального права совмещаются в одном административном деле с принятием подзаконного нормативного акта, то есть административным правотворчеством. Процедуры принятия нормативных актов органов управления урегулирован нормами административно-процессуального права, которые и применяются для организации разрешения данного административного дела. Очень часто нормотворческие административные дела заканчиваются помимо принятия нормативного акта, принятием так называемого «смешанного» акта, содержащего и индивидуальные предписания и нормы административного либо административно-процессуального права, например, наставление (устав, инструкция) и приказ и о его утверждение, о порядке введения в действие, исполнения и контроля. В этом выражается сложная исполнительно распорядительная природа публичного управления и исполнительной власти. Безусловно, не следует забывать и о «фактической» цели административных дел - достижение какого либо блага для участников правоотношений: разрешение спора, наказание правонарушителя, возможность воспользоваться субъективным правом и т.п.

 

4. Административный процесс  - это властная деятельность в  сфере публичного формирования, осуществляемая в процессуальной  форме. Под процессуальной формой  обычно понимается способ упорядочения  властной деятельности, совокупность  процедурных требований, предъявляемых  к участникам процесса и направленных  на достижения правового результата. Процедурные требования устанавливаются  административно-процессуальными нормами  и является специальными юридическими  правилами процедуры, порядка  деятельности. Поэтому административная  юридическая процедура - более  совершенный по сравнению с  неправовыми формами организации  государственного управления (управленческого  процесса) порядок действий участников  административного процесса. В совокупности  они собственно и составляют  административный процесс. Фактический  управленческий процесс превращается  в административный процесс при  достаточно высокой степени реализации, закрепления процессуальных требований  в законодательстве, т.е. при его  процессуализации. Процессуализация  способствует усилению законности  и повышению эффективности публичного  управления так как развивает  и унифицирует правовые процедуры,  повышает их гласность, вводит  в практику оптимальные технологии  деятельности ограничивает произвол  властвующих субъектов, закрепляет  гарантии реализации прав и  законных интересов граждан и  иных субъектов, не наделенных  властными полномочиями.

 

Основное отличие административного  процесса от иных видов юридических  процессов состоит в содержании процедурных (процессуальных) правил и  требований. Для административного  процесса характерны совершения различных  групп действий и видов деятельности, содержания и степени законодательной  детализации процессуальной формы. Виды административно-процессуальной деятельности с точки зрения их процедуры, как правило, более просты в сравнении  с классическими видами юридического процесса - уголовным и гражданским. Традиционными требованиями процессуальной формы соответствует производство по делам об административных правонарушениях  и производство по делам об оспаривании  действий (бездействий) органов государственной  власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных  и муниципальных служащих, ведущаяся  по правилам гражданского судопроизводства. Для эффективного разрешения большинства административных дел с соблюдением основных правовых принципов оказывается оптимальными и достаточными менее сложные процедуры, что вовсе не свидетельствует о их «второсортности» или, что они не подлежат дальнейшему совершенствованию. Административные процедуры более конфиденциальные, менее гласные. В них ограничен принцип состязательности, распространено заочное рассмотрение дела и принятое решения без участия заинтересованных лиц. Возможно устное и письменное ведение дела, существенные различия по срокам разрешения дел, а в отдельных случаях, например, в правотворческих процедур, сроки могут нормативно жестко не устанавливаться, другие особенности. Различия в особенностях процедур не препятствует объединению действий в единый административный процесс на основе сходства их юридической природы и связи с публичным управлением. Особенности административно-процессуальных форм правотворческой, правонаделительной и юрисдикционной деятельности выражаются в особенностях трех групп производств административного процесса.