Содержание
Введение
Понятие административных
договоров
Признаки и виды
административного договора
Заключение
Практическая работа
Список используемой
литературы
Введение
Особую актуальность
приобретает проблема административного
договора как одной из административно-правовых
форм осуществления управленческих
действий. Актуализация проблемы административного
договора на фоне осуществляемых ныне
преобразований обусловлена возрастанием
роли публичного права в регулировании
общественных отношений, а также
развитием договорных начал в
публично-правовых отношениях. Публично-правовые
установления направляются сегодня
не только на традиционное укрепление
дисциплины и повышение ответственности
в сфере исполнительной власти, но
и на создание правовых механизмов
для решения управленческих задач,
реализуемых путем применения договорных
инструментов, как на уровне государственной
администрации, так и на уровне органов
местного самоуправления.
Как известно, в сфере
частного права договор является
традиционным средством регулирования
отношений между субъектами (например,
гражданско-правовой договор), причем
эти отношения, как правило, регламентируются
нормами гражданского права, которое
при заключении договора предоставляет
их участникам равные права.
Публично-правовое регулирование
осуществляется преимущественно посредством
методов нормативной ориентации
и императивных предписаний, оказывающих
властно-управленческое воздействие
на волю и поведение физических и
юридических лиц, побуждая и понуждая
их к действию для достижения общих
целей и удовлетворения публичных
интересов. Однако наряду с этим публичное
право использует и договорное начало
как особый способ правового регулирования.
В публично-правовой сфере договоры
принимают на себя функции управления
(например, координации, подчинения, организации,
распределения) в целях взаимного
удовлетворения публичных интересов.
На проблему административного
договора, по нашему мнению, следует
смотреть не только с точки зрения
материальных административно-правовых
норм, устанавливающих статутные
положения (участники, права, обязанности,
ответственность, административно-правовой
режим исполнения), но и с позиций
административно-процессуального права,
поскольку административно-договорный
процесс входит в структуру административного
процесса (в смысле управленческого
процесса). Разумеется, административный
договор -- это одно из административно-процессуальных
производств (так называемый позитивный
административный процесс), которое
имеет и свою материальную часть,
однако вне меньшей степени как
в административно-правовой теории,
так и в законодательстве следует
развивать именно его процессуальные
начала.
Понятие
административных договоров
В Российской Федерации
административный договор стал приобретать
особую актуальность лишь в последние
годы, что можно объяснить развернувшимся
процессом преобразования отношений
собственности, отменой планового
распределения, стремлением привести
в порядок систему административных
предписаний.
Во-первых, административный
договор является особым видом публичных
договоров и поэтому имеет
специфические признаки (а в будущем
при осуществлении правовой регламентации
и особую нормативную базу). Во-вторых,
в публично-правовом договоре (как
и в административном) противоположной
стороной по отношению к его постоянному
участнику -- органам, обладающим властными
полномочиями, -- могут выступать
и субъекты, которые в публично-правовой
сфере не являются носителями властно-регулирующих
функций (например, негосударственные
частные предприятия и организации,
граждане). В-третьих, административные
договоры в качестве обязательных условий
их заключения могут содержать удовлетворение
общественного (публичного) либо государственного
интереса; определение административного
(публичного) режима, реализации определенных
задач и функций; осуществление
контроля за его реализацией со стороны
органов управления; возможность
прекращения административного
договора в одностороннем порядке
органами (должностными лицами) исполнительной
власти при неисполнении или ненадлежащем
исполнении другой стороной принятых
обязательств; установление возможности
разрешения возникающих споров в
органах административной юстиции
и в судебных органах.
До настоящего времени
не предпринималось попыток создания
модели нормативного акта, регламентирующего
механизм заключения административных
договоров. Между тем отсутствие
четких научных представлений об
их роли в управленческой практике,
отличительных признаках, содержании,
процедуре заключения и исполнения
отрицательно сказалось на процессе
разработки законодательного акта об
административных договорах.
В теории административного
права вопрос о признаках административного
договора является дискуссионным. Это
вполне объяснимо, ибо, как уже было
отмечено, в России пока не создано
глубоких и всесторонних правовых основ
административного договора, да и
само это понятие нигде в законодательстве
не встречается. Например, А. П. Коренев
и А. А. Абдурахманов выделяют следующие
его признаки: 1) участие в административном
договоре органа государственного управления;
2) содержание административного договора
носит организационно-управленческий
характер; 3) правовой базой административного
договора являются нормы административного
права; 4) наступление юридической
ответственности за неисполнение или
ненадлежащее исполнение административных
договоров (административная, дисциплинарная
или гражданско-правовая ответственность).
Указанные авторы определяют административный
договор как «основанное на нормах
административного права соглашение,
понимаемое как взаимное и согласное
проявление воли сторон относительно
единой цели между двумя или более
формально равными субъектами, имеющее
своим предметом совершение управленческих
либо организационных действий, в
котором хотя бы одна из сторон является
органом государственного управления
либо его законным представителем».
Анализ литературы,
посвященной проблеме административного
договора, показывает, что, как правило,
авторы лишь констатируют факт появления
в России признаков горизонтальных
договорных отношений, связанных с
разграничением полномочий либо их делегированием
исполнительными органами власти Российской
Федерации, ее субъектов, местной администрацией,
а равно с координацией деятельности
равнозначных субъектов в определенных
сферах и отраслях деятельности, в
объединении в целях использования
ресурсов и т. д. Следует согласиться
с А. П. Алехиным и Ю. М. Козловым, что
административно-правовой договор -- это
новое и еще недостаточно осмысленное
явление, ибо сама природа государственного
управления предполагает императивность
односторонних юридически-властных
волеизъявлений, а договорные связи
исходят из равенства их участников.
Немаловажным сдерживающим фактором является
и отсутствие в законодательстве
РФ форм правового регулирования
публично-правового договора.
Некоторые ученые к
административным договорам относят
лишь договоры органов внутренних дел
(милиции) с организациями и гражданами
об охране имущества, закупке управленческими
структурами инвентаря, оборудования,
канцелярских товаров для собственных
нужд. Очевидно, что никакого отношения
к правовым формам реализации исполнительной
власти указанные договоры не имеют,
так как субъект управления здесь
не выступает в качестве носителя
юридически-властных полномочий. Поэтому,
на наш взгляд, подобные соглашения
-- скорее гражданско-правовые сделки,
а не административные договоры.
В качестве примера
административно-договорных отношений
в литературе приводится административный
договор в системе образования,
который заключается между органом
управления (учредителем) и подведомственным
ему образовательным учреждением.
Как отмечает Т. С. Красильников, основными
условиями такого управленческого договора
являются взаимные обязательства образовательного
учреждения и его учредителя (орган управления
образованием) по выполнению социального
заказа на образование; порядок финансирования
учредителем деятельности образовательного
учреждения; порядок использования образовательным
учреждением закрепленного за ним имущества,
а также условия ликвидации, реорганизации
и изменения статуса образовательного
учреждения. Он может заключаться в двух
формах: договор о закреплении имущества
на праве оперативного управления и договор
образовательного учреждения с учредителем.
Договоры о разграничении
или делегировании полномочий исполнительными
органами власти друг другу, о координации
и взаимодействии в решении различных
вопросов содержат лишь отдельные элементы
(отдельные признаки) административных
договоров, но не вполне соответствуют
вкладываемому в это понятие
смыслу и содержанию. Вместе с тем
административные договоры все более
входят в практику деятельности органов
исполнительной власти и местной
администрации, хотя административный
режим их реализации, ответственность
органов государственного управления
за нарушение собственных обязательств,
порядок разрешения возникающих
разногласий законодательством
до сих пор не урегулированы.
Д. Н. Бахрах определяет
административный договор как «основанный
на административно-правовых нормах и
выработанный в публичных интересах
в результате добровольного согласования
воли двух (либо более) субъектов административного
права, одним из которых всегда выступает
субъект административной власти, многосторонний
акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий)
взаимные права и обязанности
его участников».
Признаки и
виды административного
договора
В качестве некоторых
существенных признаков, характеризующих
содержание административного договора,
можно было бы указать следующие.
1. К административным
следует относить договоры, содержащие
специальные обязательства (условия),
выходящие за рамки обычных
гражданско-правовых договорных
отношений. Органы исполнительной
власти (местная администрация) как
субъекты таких договоров преследуют
цель эффективного осуществления
задач публичной (государственной)
службы, созданной, в свою очередь,
в целях удовлетворения государственных
или общественных интересов.
Примером административно-правового
соглашения может служить заключенное
в 1995 г. администрацией Тамбовской области
и Юго-Восточной железной дорогой
контрактное соглашение о взаимодействии,
в котором определены обязанности
сторон, касающиеся, в частности, эксплуатации
убыточных железнодорожных линий.
Для решения этих вопросов была создана
областная межотраслевая комиссия.
В соответствии с контрактным
соглашением Юго-Восточная железная
дорога обязуется содержать в
исправном состоянии находящиеся
в ее ведении убыточные малодеятельные
линии, обеспечивать на них устойчивую
эксплуатационную работу; по итогам каждого
квартала представлять межотраслевой
комиссии расчеты по объемам грузовых
и пассажирских перевозок и т.
д. Администрация области должна
рассматривать вопросы эксплуатации
малодеятельных линий и подъездных
путей предприятий, вырабатывать соответствующие
предложения с необходимыми обоснованиями
о целесообразности их дальнейшей эксплуатации
и путях ликвидации убыточности
их работы. Администрация взяла на
себя также обязательство направлять
часть финансовых средств на строительство
платформ.
В настоящее время,
думается, назрела необходимость
подготовки и принятия закона, в
соответствии с которым специальные
постановления органов исполнительной
власти, принимающей на себя особые
обязательства, считаются правовыми
актами прямого действия и подлежат
обязательному исполнению путем
выдачи предписаний главой администрации
соответствующего субъекта Федерации.
Принудительное исполнение таких решений
должно обеспечиваться судебным приставом
за счет средств, перечисляемых в
государственный бюджет. Неисполнение
обязательных специальных условий
административного договора другим
его участником может привести к
расторжению договора в одностороннем
порядке по инициативе органа исполнительной
власти (органа государственного или
местного управления) наряду с применением
экономических санкций, установленных
в самом договоре.
2. В качестве административных
договоров целесообразно рассматривать
и так называемые договоры
о концессии публичной (государственной)
службы, посредством которых орган
исполнительной власти и особенно
местная администрация делегируют
хозяйственным товариществам и
обществам, а также лицам, занимающимся
предпринимательской деятельностью,
т.е. юридическим и физическим
лицам, часть своих функций
и полномочий, которые связаны
с обеспечением жизненно важных
общественных потребностей и
интересов граждан, поддержанием
порядка на соответствующих территориях.
К таким административным договорам
можно, в частности, отнести
соглашения Воронежской городской
администрации с акционерными
и арендными предприятиями городского
транспорта по ремонту жилищного
фонда, осуществлению очистительных
мероприятий и др. В этих соглашениях
предусмотрены двусторонние специальные
обязательства: обязанность администрации
по осуществлению дотационных
выплат; обязанность администрации
предприятий по качественному
выполнению принятых на себя
условий (например, точно выдерживать
график движения автобусов, трамваев
и троллейбусов, производить уборку
и вывоз бытовых отходов в
ранние утренние часы и подвергать
их полному уничтожению).
Указанные задачи, которые
должны решаться органами местного самоуправления
(поддержание чистоты в населенных
пунктах, уборка территорий, обращение
с отходами и т. п.), могут быть
выполнены различными способами. Например,
представительный орган муниципального
образования принимает постановление
о создании унитарного муниципального
предприятия по обращению с отходами.
Кроме того, эту задачу можно решить
путем заключения административного
договора с соответствующим предприятием
(если таковое имеется), передав ему
часть принадлежащих органу местного
самоуправления полномочий, в данном
случае по обеспечению чистоты в
городе и обращению с отходами.
В качестве другого примера можно
привести передачу частной компьютерной
фирме полномочий по составлению
электронного городского земельного кадастра,
обработке картографической информации,
выполнению картографических работ
и т. д., причем пользователями созданных
программ являются городские муниципальные
службы и областные организации.
Таким образом, важнейшие функции
органов местного самоуправления передаются
организации, которая получает не только
финансирование от органов местного
самоуправления. Например, для того
чтобы компьютерная фирма имела
право проводить такие работы,
в договоре было указано на необходимость
получения соответствующей лицензии,
создания в фирме отдела по контролю
за порядком использования получаемой
из государственных органов и
органов местного самоуправления секретной
информации, проведения подготовительных
мероприятий.