Административное право

     Не  менее характерным для административного права является и метод запрета. При этом зачастую административные, по сути, запреты находят реализацию посредством иных отраслей права. Другими словами, административно-правовые методы вкраплены в ткань других отраслей права, составляя одну из важных основ их функционирования. Так, в силу императивного указания, сформулированного ст. 575 ГК РФ, не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает 5 установленных законом минимальных размеров оплаты труда, государственным служащим и служащим органов местного самоуправления в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных обязанностей⁵ . Данный, по сути, административный запрет направлен на обеспечение не только установленного нормами административного права порядка прохождения государственной и в известной степени муниципальной службы (нельзя забывать, что специфика муниципальной службы помимо административного регулируется еще и собственно муниципальным правом), но и надлежащего регулирования гражданско-правовых отношений, действительного равенства их участников, исключения возможности злоупотреблений и недобросовестного поведения.

     Подводя итог сказанному о методах административного  права, отметим, что проблема методологии  является достаточно дискуссионной в правовой науке, а применительно к административному праву, обладающему уникальным по объему и сложности предметом правового регулирования, - дискуссионной вдвойне. 

     1.3. Система административного  права 

     Система любой отрасли права, и административное не является исключением, представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых институтов, норм, которые регулируют однородные общественные отношения, входящие в предмет отрасли права. Группировка однородных норм позволяет обеспечивать целостность системы отрасли права, обеспечивать практическую реализацию его норм.

     Традиционным  для большинства отраслей права  является система из двух крупных  взаимообусловленных блоков: общая  часть и особенная часть. Для  некоторых отраслей подобное устройство системы закреплено законодательно. Так, система уголовного права, базис которого - Уголовный кодекс РФ, состоит из двух четко оговоренных в нем частей: Общей, определяющей предмет отрасли, ее основные принципы, статус участников уголовно-правовых отношений, а также конкретизацию фундаментальных категорий уголовного права, таких как "преступление" и "наказание", и Особенной, содержащей исчерпывающий перечень деяний, признаваемых в качестве преступлений, а также систему наказаний в отношении каждого вида преступлений.

     Близкой к системе уголовного права является и система гражданского права, которая  как отрасль права также имеет  правовое закрепление в ГК РФ, в  настоящее время состоящем из четырех частей ⁶. Первую из них можно определить как общую часть гражданского права, определяющую предмет отрасли, ее основные принципы, статус участников регулируемых гражданским правом отношений, а также общие положения о таких базисных категориях гражданского права, как собственность и обязательства. Вторая и третья части ГК РФ в совокупности могут быть обозначены как особенная часть гражданского права, включающая нормы, регулирующие отдельные виды обязательств, вопросы наследственного права и международно-правовое регулирование гражданско-правовых отношений (международное частное право). Четвертая часть ГК РФ посвящена правовой регламентации вопросов авторского права, интеллектуальной собственности, но, по сути, является еще одним элементом особенной части гражданского права (17).

     Разделение  на общую и особенную части  мы можем видеть у семейного, трудового, а также налогового права. Отметим, что последняя отрасль является, по сути, дочерью административного права, с течением времени обретшей известную степень самостоятельности, но тем не менее не порвавшей связей с первоосновой.

     Первая  сложность, с которой мы сталкиваемся, переходя к характеристике системы  административного права, - это отсутствие базового кодифицированного нормативного правового акта, составляющего законодательную  основу данной отрасли. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, принятый Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2004 г.), весьма часто именуемый в прессе и быту как административный кодекс, что в принципе неверно, систематизировал лишь одну, хотя и весьма важную часть административного права - нормы административной ответственности. Структура КоАП РФ во многом повторяет структуру Уголовного кодекса РФ, также разделяясь на Общую и Особенную части, однако КоАП РФ содержит и те нормы, которые имеют процессуальный характер (органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях; порядок производства по делам об административных правонарушениях; порядок исполнения административных наказаний). Если мы обратимся к уголовному праву, то вопросы процессуального характера и тем более исполнения уголовного наказания делегированы другим отраслям права (уголовно-процессуальному и уголовно-исполнительному), имеющим собственные кодексы (Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Уголовно-исполнительный кодекс РФ соответственно).

     Что же касается административного права, то множество принципиальных положений, в частности предмет правового  регулирования, статус участников административно-правовых отношений, систематизированных в  других отраслях права, в административном "раскиданы" по значительному количеству нормативных правовых актов различной юридической силы. Иными словами, в административном праве отсутствует законодательное ядро, которое могло бы именоваться административным кодексом. Соответственно, однозначное утверждение о возможности разделения системы административного права на общую и особенную части является, по нашему мнению, несколько преждевременным.

     Итак, по сложившейся в течение десятилетий  традиции в рамках Общей части  административного права выделяются нормы и институты, определяющие:предмет и метод правового регулирования отрасли;характеристику административно-правовых норм;особенности административно-правовых отношений;иерархию источников административного права;статус участников административно-правовых отношений;основу организации и деятельности органов исполнительной власти;формы и методы реализации исполнительной власти, в том числе правовые акты управления;механизм обеспечения законности в сфере исполнительной власти, в том числе порядок обжалования неправомерных действий;вопросы административной ответственности и административного принуждения.

     Что же касается содержания особенной части  административного права, то ее структура  обусловлена отдельными сферами  государственного управления. В частности, выделяют:

     управление  экономической сферой, которая, в  свою очередь, подразделяется на управление государственным имуществом; общие  вопросы управления предпринимательской  деятельностью; и т.п.

     управление  социально-культурной сферой, в рамках которой выделяют управление образованием; управление в области науки; управление в области культуры; управление в области здравоохранения и социального обеспечения и т.п.;

     управление  административно-политической сферой, подразделяемое на управление в области  обороны; управление в области безопасности; управление внутренними делами; управление иностранными делами; управление в области юстиции. 

Глава 2. Принципы административного  права 

     Под принципами административного права  понимаются основные идеи, требования, положения, выражающие его сущность и определяющие содержание административно-правовых норм. Необходимо отметить, что каждая отрасль права обладает набором как общих принципов, характерных для всех его отраслей, так и собственными, придающими ей уникальность. По сути, принципы - это основополагающие начала отрасли, своеобразная квинтэссенция ее норм. Отметим, что единого перечня принципов данной отрасли, как это происходит в ситуации с большинством отраслей права, в законодательстве нет.  

     2.1. Основные принципы административного права 

     Принцип законности. Согласно ч. 2 ст. 15 Конституции  РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные  лица, граждане и их объединения  обязаны соблюдать Конституцию  РФ и ее законы ⁷.

     Данный  принцип требует от участников административно-правовых отношений реализации закрепленных соответствующими нормами возможностей сообразно требованиям законодательства. Особое значение данный принцип имеет в деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.

     Принцип приоритетности интересов личности в жизни общества. Основа данного  принципа - положения ст. 2 Конституции  РФ, закрепляющей положения о том, что человек, его права и свободы  являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. Данное конституционное положение транслируется в законы и иные нормативные правовые акты - источники административного права. Так, статьей 3 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" (в ред. от 29 декабря 2004 г.) в числе основных принципов осуществления государственной охраны закреплено уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина ⁸. Этот принцип конкретизирован в иных нормах данного Закона. В частности, по общему правилу запрещается применение огнестрельного оружия в отношении женщин, а также лиц с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних, если их возраст очевиден или известен сотруднику органов государственной охраны. Исключение возможно только в случае совершения указанными лицами вооруженного либо группового нападения, угрожающего жизни людей, а также при оказании вооруженного сопротивления.

     Аналогичные нормы содержатся и в иных федеральных законах, регламентирующих возможность применения принуждения сотрудниками уполномоченных органов исполнительной власти. В качестве другого примера можно привести Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", определяющий (ст. 3) в качестве одного из основных принципов обеспечения безопасности дорожного движения приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности.

     Принцип гласности. Содержание данного принципа включает несколько уровней. Прежде всего это требование к гласности источников административного права. Частью 3 ст. 15 Конституции РФ установлено, что законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Данное конституционное положение развивается в иных нормативных правовых актах административного характера, о чем будет сказано, когда будем рассматривать источники административного права. Пока же приведем пример, взятый из ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", которая определяет следующие правила, направленные на практическую реализацию принципа гласности:

     постановления Правительства Российской Федерации, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную  тайну, или сведения конфиденциального  характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно;

     датой официального опубликования постановления  или распоряжения Правительства  Российской Федерации считается  дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий  Российской Федерации;

     постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

     Принцип ответственности. Это универсальный  принцип, характерный для всех отраслей права, направлен на обеспечение  соблюдения иных принципов, в частности законности. Это своего рода страж, который наделен правом принуждения к соблюдению правовых норм. Принцип ответственности было бы неверно распространять только на сферу административных правонарушений и ответственности за их совершение. Данный принцип имеет гораздо более широкую сферу применения, поскольку направлен на обеспечение соблюдения норм не только административного, но и многих других отраслей права и в равной степени применим ко всем участникам отношений, регулируемых нормами административного права. Так, согласно ст. 15 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (вступает в силу в конце 2006 г.) лица, виновные в нарушении данного Закона, несут ответственность, примеры которой рассматривает ст. 16:

     гражданин имеет право на возмещение убытков  и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или  должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда (ч. 1 ст. 16);

     в свою очередь, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с  рассмотрением обращения государственным  органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут  быть взысканы с данного гражданина по решению суда (ч. 2 ст. 16).