Нередко граждане пишут о бездействии  служащих, о непринятии надлежащих мер к нарушителям общественного порядка, обжалуют действия работников, не являющихся должностными лицами. Можно найти немало писем, содержащих претензии граждан к работе аптек, больниц, клубов, школ и других социально-культурных учреждений.

    Гражданин вправе обратиться с жалобой к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Федеральными законами предусмотрено также, что органы прокуратуры, депутаты представительных органов, уполномоченные по правам человека рассматривают и проверяют жалобы граждан, а значит, общие административные жалобы могут быть направлены и этим адресатам.

    Таким образом, действующее законодательство и сложившаяся практика почти не знают ограничений права граждан на общую жалобу по содержанию. Обжалованы могут быть незаконные, нецелесообразные и аморальные деяния, индивидуальные и нормативные акты, действия и бездействие. Субъекты обжалуемых деяний — не только органы, но и предприятия, учреждения, организации, не только должностные лица, но и рядовые работники.

1.2.Развитие законодательства, регулирующего право граждан на административное обжалование

    В настоящее время, законодательство, регулирующее производство по рассмотрению жалоб, включает в себя два вида актов. К первому виду относятся акты федерального уровня, регулирующие порядок рассмотрения только жалоб, не касаясь двух других форм обращений — предложений и заявлений граждан.

    Ко  второму виду относятся несколько  ведомственных нормативных актов, принятых в последние годы и регулирующих порядок рассмотрения всех трех форм обращений — предложений, заявлений  и жалоб граждан, в частности: приказ Федерального агентства правительственной связи и информации (ФАПСИ) от 27 марта 2000 г., которым утверждена «Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации», приказ ФСБ от от 22 января 2007 г. N 21 «Об утверждении инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах ФСБ (в ред. Приказа ФСБ РФ от 04.04.2008 N 149).

    На  примере данного вида административного  производства имеет смысл кратко показать, как отражалось на процессуальной стороне дела развитие законодательства, регулирующего материальные аспекты права граждан на обжалование. В этом плане представляет несомненный интерес последовательное сравнение трех нормативных актов общегосударственного уровня, каждый из которых отражает определенный этап в становлении и развитии института права жалобы в сфере государственного управления.

    Первым  из таких актов должен быть назван известный в свое время Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».

    Особенности документа:

    1. Он практически впервые дал  четкую классификацию форм обращений  граждан — предложение, заявление  и жалоба.

    2. Указ предоставлял гражданам право обжаловать в административном порядке только индивидуальные действия должностных лиц аппарата исполнительных и распорядительных органов государственной власти, иных учреждений и организаций. Права обжаловать действия того или иного органа советского государственного аппарата не предоставлялось.

    Следующий этап развития института права жалобы представлен законом Союза ССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан».

Основные особенности названного закона:

    1. Он предусмотрел право граждан  на обращение в суд за защитой  принадлежащих им личных, имущественных,  семейных, трудовых, жилищных и иных  прав и свобод.

    2. Закон определил порядок обжалования  в суд неправомерных действий органов государственного управления, а также должностных лиц, которые своими действиями ущемляли права и свободы граждан. Можно сказать, что впервые была закреплена возможность реагировать на действия соответствующих органов власти.

    3. Судебному обжалованию подлежали коллективные и единоличные действия органов государственного управления и должностных лиц, в результате которых:

    — гражданин незаконно лишен возможности  полностью или частично осуществить  право, которое предоставлено ему  законом или иным нормативным правовым актом;

    — на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность.

    4. Не подлежат судебному обжалованию  в соответствии с упомянутым  законом акты органов государственного  управления и должностных лиц,  имеющие нормативный характер.

    5. Статья 4 гласила: «Жалоба в соответствии с настоящим Законом подается в суд после обжалования действий органа государственного управления или должностного лица вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, которые обязаны рассмотреть ее и о результатах рассмотрения сообщить гражданину в месячный срок».

    Третий  этап развития института обжалования  в сфере государственного управления представлен законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании  в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»³.

    Его принципиальные положения:

    1) Каждый гражданин вправе обратиться  в суд, если считает, что  неправомерными действиями (решениями)  государственных органов, органов  местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

    2) К действиям (решениям) названных  органов, которые могут быть  обжалованы в суд, относятся  коллективные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решения), в результате которых:

    — нарушены права и свободы;

    — созданы препятствия осуществлению  гражданином его прав и свобод;

    — незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность;

    — гражданин незаконно привлечен  к какой-либо ответственности.

    3) Гражданин вправе также обжаловать  бездействие указанных органов,  должностных лиц, государственных  служащих, если оно повлекло за  собой последствия, отмеченные в предыдущем пункте.

    4) ст. 4 закона: «Гражданин вправе обратиться  с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы  либо непосредственно в суд,  либо к вышестоящему в порядке  подчиненности государственному  органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, должностному лицу, государственному служащему»⁴.

    Современное российское законодательство, регулирующее производство по административно-правовым жалобам и спорам, содержит ряд  основополагающих правил, на базе которых строится рассмотрение подобного рода дел:

    а) граждане Российской Федерации вправе обжаловать действие (решение) практически  любого органа исполнительной власти Российской Федерации, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местного самоуправления, учреждения, организации независимо от форм собственности, не говоря уже о должностных лицах, государственных и муниципальных служащих и др. При этом могут быть обжалованы как коллегиальные, так и единоличные действия (решения);

    б) не ограничен и круг лиц, обладающих правом на обжалование;

    в) гражданин (или группа граждан) свободен в выборе пути обжалования — органу исполнительной власти или непосредственно  в суд, без каких бы то ни было предварительных условий;

    г) по сравнению с предыдущими законодательными актами действующий закон предусматривает четыре основания, при наличии хотя бы одного из которых гражданин вправе обратиться с жалобой:

    — нарушение права или свободы  гражданина;

    — создание препятствий для реализации гражданами их прав и свобод;

    — возложение на гражданина не предусмотренной  законом обязанности;

    — необоснованное привлечение гражданина к административной или дисциплинарной ответственности (обжалование гражданами судебных решений и приговоров осуществляется по правилам, предусмотренным иными федеральными законами);

    д) на государственные органы, иные организации, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказывать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод;

    е) в случае установления обоснованности жалобы гражданина суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, должностного лица, государственного или муниципального служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина⁵.

    В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших  решения), признанные незаконными, суд  определяет меру ответственности, предусмотренную  Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной  службы Российской Федерации» другими федеральными законами, вплоть до увольнения. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий, предусмотренных законом.

             По общему правилу, рассмотрение жалоб граждан и принятие решений по этим обращениям является служебной обязанностью руководителей органов исполнительной власти либо их заместителей. В отдельных случаях для этих целей создаются специальные подразделения в аппарате федеральных органов исполнительной власти. Такой вариант был предусмотрен, например, «Положением об Апелляционной комиссии Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации», утвержденным приказом Минфедерации от 25 мая 2001 г.

    Апелляционная комиссия была специально образована для рассмотрения жалоб граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, обжалующих решения территориальных органов Минфедерации России об отказе в рассмотрении ходатайств о признании беженцем по существу или в регистрации ходатайств о признании вынужденным переселенцем, либо об отказе в признании беженцем или вынужденным переселенцем или лишении статуса беженца или вынужденного переселенца⁶.

    К рассмотрению в комиссии принимались жалобы в письменной форме. В них должны были содержаться следующие сведения:

    а) анкетные данные заявителя: фамилия, имя, отчество, год и место рождения, гражданство, государство прежнего обычного местожительства, адрес заявителя  в Российской Федерации;

    б) сведения об обжалуемом решении - уведомление  территориального органа Минфедерации России о принятом решении;

    в) требования заявителя;

    г) обстоятельства, на которых заявитель  основывает свое требование о пересмотре решения территориального органа Минфедерации России, и доказательства, подтверждающие изложенные заявителем обстоятельства;

    д) сведения об обжаловании решения  территориального органа Минфедерации России в суде и его результаты⁷.

    В настоящее время  законом, регулирующим право граждан на административное обжалование регулируется Федеральным законом Российской Федерации от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ  «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»,  регулирующий  правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также - гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливающий порядок рассмотрения обращений граждан, в государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц⁸.

    Таким образом, процесс изменения законодательства об административном обжаловании находится в постоянном развитии и совершенствовании.

 

Глава II. Производство по административным жалобам граждан

2.1. Порядок подачи  и рассмотрения  административной  жалобы

    Подача  общей административной жалобы не ограничена каким-либо сроком. В законе отсутствуют  и количественные ограничения права  на жалобу. По одному и тому же факту  гражданин может обращаться много  раз в один и тот же либо в разные органы одновременно или в разное время. Представляется, что если в компетентную организацию непосредственно или из другой организации поступает повторное письмо, содержание которого аналогично первому, то очередную проверку можно и не проводить.