Административно-территориальное устройство субъектов РФ

2. Эволюция  и правовое регулирование административно – территориального устройства

   Вопрос  о территориальной организации  государства в интересах управления  всегда стоял остро в истории  нашей страны.

    Территориальное управление на Руси до эпохи Петра I было довольно сложным и нерегулярным, так как разные территории власть контролировала разными способами. Так, до правления Ивана III чужие уделы, вливаясь в состав Великого княжества Московского, сохраняли свою компактность, при Иване III они стали дробиться и исчезать. При этом административно-территориальное деление осуществлялось на основании военного значения территории и ее принадлежности к определенному княжеству. При Михаиле Федоровиче появляется деление территорий по военному признаку: на юге создаются «разряды», соответствующие современным военным округам. Именно границы разрядов стали основанием губернского деления, проведенного позднее Петром I.

    Основным участком административно-территориального устройства в русском государстве был уезд, составленный из крупных земельных частей: пригородов и земель. Цельные земли распадались на волости (основные хозяйственные единицы), станы, трети и четверти. Уезд в XVI в. — это территория, подчиняющаяся какому-либо административному центру, чаще всего уездному городу. В таком значении понятие «уезд» просуществовало до начала XX в. и только после Октябрьской революции было упразднено.

    Первая Петровская реформа

До ее проведения территория России делилась на уезды (прежние  княжеские земли, уделы, приказы, разряды, чети). Их число, по данным В. Снегирева⁷, в XVII в. составляло 166, не считая многих волостей — некоторые из них по своим размерам фактически были близки к уездам.

    Указом Петра I от 18 декабря 1708 г. территория Российской империи была разделена на 8 огромных губерний⁸.

1. Московская включала в себя территорию нынешней Московской обл., значительные части Владимирской, Рязанской, Тульской, Калужской, Ивановской, Костромской областей.
2. Ингерманландская — нынешние области Ленинградскую, Новгородскую, Псковскую, Тверскую, южные части Архангельской, запад Вологодской и Ярославской областей, часть нынешней Карелии (эта губерния в 1710 г. была переименована в Санкт-Петербургскую).
3. Архангелогородская — нынешние Архангельскую, Вологодскую, Мурманскую области, часть Костромской обл., Карелии и Коми.
4. Киевская включала в себя Малороссию, Севский и Белгородский разряды, части нынешних Брянской, Белгородской, Орловской, Курской, Калужской, Тульской областей.
5. Смоленская охватывала нынешнюю Смоленскую обл., части Брянской, Калужской, Тверской, Тульской областей.
6. Казанская — все Поволжье, нынешнюю Башкирию, Волго-Вятку, части нынешних Пермской, Тамбовской, Пензенской, Костромской, Ивановской областей, а также север Дагестана и Калмыкию.
7. Азовская губерния включала восточные части нынешних Тульской, Рязанской, Орловской, Курской, Белгородской областей, полностью области Воронежскую, Тамбовскую, Ростовскую, а также части Харьковской, Донецкой, Луганской, Пензенской областей (центром был город Азов).
8. Сибирская губерния (с центром в Тобольске) охватывала всю Сибирь, почти весь Урал, части нынешних Кировской обл. и Республики Коми.

   Размеры этих губерний были огромны (Приложение2). Губернии не делились на уезды, а составлялись из городов и прилегающих к ним земель, а также разрядов и приказов. В 1710—1713 гг. они были разделены на доли (административно-фискальные единицы), которые управлялись ландратами.

   Вторая Петровская реформа стала осуществляться по указу от 29 мая 1719 г. В соответствии с ней были упразднены доли, губернии были разделены на провинции, а провинции — на дистрикты. На вновь присоединенных землях в Прибалтике образована Ревельская губерния. Только две губернии (Астраханская, Ревельская) не делились на провинции. В 9 остальных губерниях были учреждены 47 провинций .

Губернии Российской империи в 1719 г.

Источники: Ден (1902); Милюков (1905).

Реформа 1727 г.

   Были ликвидированы дистрикты, а сами губернии стали делиться не только на провинции, но и на уезды. Всего было восстановлено 166 уездов. Одновременно были образованы новые губернии. Из состава Киевской губернии была выделена Белгородская губерния, в состав которой были включены провинции Белгородская, Орловская, Севская, а также часть Украинской линии и 5 полков слободских казаков Киевской губернии (в самой Киевской губернии осталось 10 малороссийских полков). Из Петербургской губернии в 1727 г. была выделена Новгородская губерния из 5 прежних ее провинций (Новгородская, Псковская, Великолуцкая, Тверская, Белозерская). При этом часть Ярославской и Углицкая провинции Петербургской губернии отошли к Московской губернии. Сама Петербургская губерния значительно уменьшилась и состояла теперь только из 2 провинций (Петербургская, Выборгская), а Нарвская провинция отошла к Эстляндии. В этом же 1727 г. Вятская и Соликамская провинции Сибирской губернии были переданы в состав Казанской (взамен ее Уфимская провинция в 1728 г. была передана в состав Сибирской губернии), а Олонецкие земли были приписаны к Новгородской губернии. (Приложение3)

   Губернии  в дальнейшем разукрупнялись, и  окончательно реформа завершилась  при Екатерине II. Новое разделение территории империи (Екатерининская реформа 1775—1785 гг.) поделило страну  на 38 наместничеств, 3 губернии (Петербургскую, Московскую и Псковскую) и 1 область на правах наместничества (Таврическую). Размер и границы большинства наместничеств в Европейской России, образованных в 1775—1785 гг., практически не менялись до 20-х годов XX в., если не считать короткого периода реформ АТД при Павле I.

      С восшествием на престол Павла I было произведено временное укрупнение ранее созданных наместничеств, которые были официально переименованы в губернии. При этом указом от 12 декабря 1796 г. были упразднены губернии Олонецкая, Колыванская, Брацлавская, Черниговская, Новгород-Северская, Вознесенская, Екатеринославская, Таврическая обл., Саратовская, Полоцкая, Могилёвская, Виленская и Слонимская (то есть 13 губерний). Кроме того, было установлено новое разделение губерний на уезды, а число уездов сокращено, часть уездных городов переведена в заштатные. 

     В ходе павловской реформы число губерний уменьшилось с 51 до 42, укрупнены были также и уезды. Главной идеей реформы Павла I было укрупнение губерний.

     В XIX в. административно-территориальные преобразования носили локальный характер и не касались устойчиво сложившегося административно-территориального деления России. Некоторые изменения границ уездов и губерний произошли в 1797—1800 гг. по реформе Павла I, когда в целях экономии средств, укрепления позиций центральной власти были упразднены ряд губерний и большое количество уездов России. В 1816 г. был даже подготовлен проект создания 10 наместничеств, каждое из которых должно было состоять из 3—5 губерний. В порядке эксперимента в 1819 г. было создано Рязанское генерал-губернаторство, включавшее 5 губерний. Эти преобразования носили временный характер. Александр I полностью восстановил административно-территориальное деление предшествующего периода, кроме 39 уездов, восстановление которых не посчитали целесообразным⁹.

   В 1906 г, председатель Совета министров П. А. Столыпин намеревался создать в стране 11 однородных в этническом и экономическом плане крупных областей (Польша, Прибалтийская, Северо-Западная, Правобережная и Левобережная Украина, Московская, Верхнее и Нижнее Поволжье, две области Севера России, Степная область (Западная Сибирь)). В каждой из них предусматривалось создание областного земского собрания и правительственного управления. Остальные регионы (казачьи области, Туркестан, Восточная Сибирь, Крым и Кавказ) должны были оставаться вне областного управления. Но этот проект не был завершен в связи с убийством П. А. Столыпина в 1911 г.( Приложение4 -карта Российского государства 1914г)

    В 1917 г. в стране было 78 губерний (49 управлялись на основании общих учреждений о губерниях, остальные — по специальным положениям: 10 польских, 8 финляндских, 7 кавказских, 4 сибирских), а также 19 областей, представляющих собой сходные с губерниями административные единицы. Создавались и новые формы территориальных единиц. Население губерний составляло от 1,5 до 2 млн чел., территория большинства из них колебалась от 700 до 1 000 кв. миль¹⁰. В 1918 г. появляются трудовые коммуны как объединения хозяйственных единиц на определенной территории (например, Петроградская трудовая коммуна, Уфимская и Кронштадская городские коммуны и др.).

       Наиболее существенные изменения государственной территории РСФСР происходили во время Гражданской войны и интервенции. Они были результатом строительства нового государства и ответом на международные вызовы. С 1917 по 1921 г. в состав других государств отошли около 818 тыс. кв. м территории страны. Это уменьшение было связано с созданием суверенных государств (Польша, Финляндия) и рядом территориальных уступок, которые правительство было вынуждено сделать в целях завершения войны (Карская область) и с захватом Румынией Бессарабии и др.

   Государственное устройство РСФСР, согласно Конституции 1918 г., предполагало федеративный характер. Субъектами Федерации должны были стать национальные республики и областные союзы, состоящие из национальных областей. Стремление выделить национальные автономии нередко приводило к нарушению экономической целесообразности. Например, при расширении границ Карельской трудовой коммуны, согласно национальному принципу, некоторые волости оказались оторванными от своих уездных центров.

    Автономные единицы в РСФСР образовывались тремя путями: впервые созданные национально-государственные образования (Дагестанская, Якутская автономные республики, Коми автономная область и др.); восстановленные (Туркестанская Республика) и реорганизованные (Горская АССР на месте Тверской советской республики). В начале 1921 г. РСФСР включала шесть автономных республик и семь автономных областей. Их административно-территориальное устройство варьировалось в зависимости от территорий, этнического состава и национальных традиций. Так, автономии делились на области, губернии, районы, улусы и др. После образования СССР в 1922 г. начинаются процессы преобразования республик из автономных в союзные. К концу 1925 г. существовали 15 автономных советских социалистических республик и 16 автономных округов.

     Первая советская реформа (административно-экономическая регионализация) прошла в 1923 – 29 годах. Она была направлена на создание больших, экономически самодостаточных и даже самоуправляемых (Совнархозами) русских областей и этнически неоднородных краёв, соответствующих госплановским экономическим районам.  
(Административно – территориальных единиц – 40, областей – 6,краев – 7). 
 
   Разукрупнение продолжилось в 1943 – 54 годах. Были ликвидирован ряд автономий депортированных народов, в 1952 – 53 годах созданы области внутри Башкирской и Татарской АССР, в январе 1954 года – 5 областей в центральной России. После смерти Сталина области в АССР упразднили, в 1957 году ликвидировали Великолукскую и три из пяти вновь образованных областей, восстановили все автономии (кроме АССР немцев Поволжья).

    Перед распадом Советского Союза в его состав входили 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краев и 114 административных областей.

     Административно-территориальное устройство постперестроечной России претерпело существенные количественные и качественные изменения. 
в настоящее время в составе РФ находятся: 21 республика,  9 краев, 46 областей,  1авт. область, 4 авт. округа, 2города федерального значения.

   Что касается административно – территориального деления Российской Федерации по субъектам РФ, то на 01.01.2010г оно представляет следующее: 1868 административных района, 1099 города, 328 внутригородских района и округа, 1295 поселков городского типа (включая рабочие, курортные, дачные поселки и поселки закрытых административно – территориальных образований, население которых законодательно определено как городское).

    До 31 марта 1992 г в Российской Федерации  вопросы административно – территориального устройства регулировались на федеральном  уровне. С момента подписания федеративного  договора, когда края и области  вошли в Российскую Федерацию  в качестве субъектов, детальное  правовое регулирование административно  – территориального устройства перешло  к ним. Однако вопросы, касающиеся  регулирования особых административно – территориальных единиц, остались в ведении Российской Федерации. Так, например, закрытые административно – территориальные образования находятся в сфере федерального регулирования. Закрытыми административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан¹¹.