Туристическая политика в РФ

Введение

Туризм в России в настоящее время переживает свой подъём. Большинство туристических центров России сосредоточено в Санкт-Петербурге и Москве, так как в этих городах расположены самые известные достопримечательности страны - Красная площадь, Собор Василия Блаженного, Кремль в Москве, Петропавловская крепость, Эрмитаж, храм Спаса на Крови в Петербурге. Туристов привлекает богатое культурное наследие и прошлое России. Кроме двух столиц большой популярностью пользуются небольшие города, знаменитые своей архитектурой, историей. Например: Великий Новгород со своим старинным Кремлем, церквями и берестяными грамотами.

С 2005 до 2008 года численность туристов, обслуженных на территории России, увеличилась более чем на 50 процентов. Сейчас по приему иностранных туристов страна находится на 15 месте в мире. По прогнозам ВТО, в текущем году Россия может переместиться на девятое место, а количество посетивших её туристов составит 29,5 миллиона человек.

По данным Росстата, в 2009 году Россию посетили 2 млн. иностранных туристов (на 8 % меньше, чем в 2008 году), тогда как за рубеж отправились 11 млн. российских туристов (-15 % к 2008 году).

1. Государственная политика в сфере туризма

Государственная политика в сфере туризма предполагает, прежде всего, создание правовой базы, позволяющей туризму нормально функционировать как равноправной отрасли в условиях рынка. В послеперестроечный период по мере формирования в экономике России рыночных отношений, государство предприняло ряд попыток регулирования этой отраслью, если иметь в виду создание и принятие в 1990-х гг. ряда Федеральных Законов и других правовых актов, в которых конкретизировались отдельные вопросы туризма правда, в большей мере внутреннего (в основном спортивного, экологического, а также туристских мероприятий в системе оздоровительного отдыха). Что же касается правовых основ выездного туризма, то их соблюдение возлагалось, в частности, на особенности, определяемые Федеральным законом «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г., которым была определена ответственность за обязательность и качественность предоставляемых (продаваемых) услуг. Данный закон, кроме того, защищал и отстаивал интересы иностранных граждан как потребителей услуг, предоставляемых в нашей стране зарубежным посетителям. Таким образом, этот закон в совокупности с рядом других документов, регламентирующих те или иные стороны режимной работы в стране, в определенной мере прикрыл правовой вакуум в туристской сфере в первой половине 1990-х годов (10*). Особо важным периодом в становлении национального туризма, по мнению большинства специалистов, является середина прошлого десятилетия, когда рядом Указов Президента и Постановлений Правительства туризм в нашей стране впервые был официально введен в сферу государственных интересов. В основополагающем Указе Президента говорилось: «1. Признать одной из приоритетных задач государства всемерную поддержку развития туризма в Российской Федерации» (11*). Впоследствии эта мысль нашла свое одобрение в Федеральной целевой программе «Развитие туризма в Российской Федерации». Программу предполагалось реализовать в два этапа.

Первый этап (1995-1997 гг.) включал разработку системы программных мероприятий, направленных на формирование нормативно- правовой базы развития туризма, механизмов государственного регулирования, рекламно-информационного, кадрового и научного обеспечения, а также предполагал развитие материальной базы в рамках реконструкции и завершения строительства туристских объектов, расположенных в районах с наибольшим туристским потенциалом. Реализация первого этапа Программы должна была привести к стабилизации и началу постепенного роста внутреннего и въездного туризма.

Второй этап (1998-2005 гг.) предполагал завершение работы по созданию современной системы подготовки кадров для сферы туризма, модернизации существующей материальной базы и строительство новых объектов средств размещения и туристской инфраструктуры, развертывание широкомасштабной рекламной кампании по продвижению отечественного туристского продукта на мировом рынке. По мнению составителей Программы, реализация второго этапа должна была значительно увеличить росттуристских потоков в нашу страну.

Однако, как показывает практика сегодняшнего дня, этого не случилось. Основные положения данной Программы, к сожалению, остались не выполненными. Причины известны: отсутствие надлежащего финансирования в ее бюджетной части и несостоятельность соответствующих субстанций в создании необходимого механизма внебюджетной подпитки. Таким образом, эта Программа стала всего лишь безуспешной попыткой вернуть национальный туризм в лоно государственного планирования как мощной отрасли народнохозяйственного комплекса. Следует сказать, что в ряде субъектов РФ (в Тверской, Ярославской и Московской областях, в Приморском и Краснодарском краях, Татарской, Бурятской и других российских республиках) были приняты документы, предусматривающие развитие туризма - как национального, так и выездного с учетом программ социально-экономического и культурного развития регионов, а также с привлечением дополнительных капиталов и инвестиций в данные территории. Но этим намерениям не суждено было сбыться: все планы, в основном, остались на бумаге по уже названным причинам. Важнейшим событием в области туризма стало принятие в 1996 г. Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Данный закон имел огромное значение, так как был призван ликвидировать «белые пятна» в правовом туристском пространстве. Настоящий закон впервые определил принципы государственной политики, направленные на установление правовых основ единого туристского рынка в РФ, который регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов РФ. В норме закона было заявлено, что туризм является отраслью экономики, которой придается одно из первенствующих значений; сформулированы цели и принципы государственного регулирования туристской деятельностью. Казалось, что государственные, таможенные, финансовые, административные, транспортные и прочие органы, учреждения и организации прямо или косвенно заняты в туристской сфере, наконец-то, получили долгожданный государственный закон, который обещал стать подлинным путеводителем национального туризма в стране.

Тем не менее, повседневная практика уже через год показала, что данный закон не может эффективно работать по причине своей несовершенности. Например, по мнению действительного члена Академии туризма М. Маринина, «…в российском законе нет ни целей, ни задач развития туризма, зато много декларативных и формальных статей. По сути, это не что иное, как популистские лозунги о мнимой государственной поддержке абстрактной туристской деятельности как «одной из основных отраслей экономики РФ». Кстати, этого не отрицали и сами государственные чиновники, имевшие отношение к принятию закона. Так, например, А. Соколов, возглавлявший Комитет Госдумы по туризму и спорту говорил: «Да, это пока декларация, но за эту декларацию стоило бороться. Теперь перед нами следующий этап - довести до сознания всех, от кого зависит функционирование отрасли (в том числе, к сожалению, и до высоких государственных лиц, что туризм - это серьезная и престижная сфера, которая может давать крупные и быстрые доходы в бюджет)»

В Законе также не оговорена правовая защита турфирм перед клиентом - как операторских, так и агентских. Если между турфирмой и клиентом наступает судебное разбирательство, то в 99 случаях из 100, суд принимает решение в пользу клиента. Это происходит потому, что права клиента защищают: закон о рекламе, о защите прав потребителей, о туризме и Гражданский кодекс РФ. Права турфирм не защищены практически ничем. Существенным недостатком Закона является и то, что он плохо защищает отечественный туристский рынок от иностранных туристских компаний, которые создают свои представительства в нашей стране, но налогов в российский бюджет не платят, создают дополнительную конкуренцию российским турфирмам, предлагая напрямую свой турпродукт по более дешевым ценам. Такое положение может значительно усугубиться, если Россия вступит во Всемирную Торговую Организацию, когда некоторые нормативные акты этой организации будут распространяться и на нашу страну, как это принято в международной практике. Из вышесказанного следует, что данный закон нуждается в серьезной доработке и существенных дополнениях. Многие даже считают, что Закон «Об основах туристской деятельности…» не может быть основополагающим, и следует разработать и принять новый Закон «О развитии туризма в Российской Федерации», в котором будут четко сформулированы цели и задачи пути развития туризма как сложного межотраслевого социально-экономического комплекса, в котором участвуют все отрасли экономики страны и многомиллионные массы российских и иностранных граждан. Все же, несмотря на ряд существенных недостатков, настоящий Закон имеет огромное значение для развития туризма в цивилизованном ключе: правовой фундамент российского туризма был упрочен этим документом. В период 1995-2000 гг. государственное регулирование туризмом было сопряжено с другими важными событиями, которые в той или иной мере совершенствовали различные аспекты национального и выездного туризма. Начало XXI века было отмечено новыми шагами в сфере государственного регулирования туризмом.

С 1 июля 2002 г. вступил в силу новый Кодекс об административных правовых нарушениях (КоАП). На фоне многих значительных экономических и правовых процессов, происходящих в жизни туристских фирм страны, принятие данного документа не особенно заметили менеджеры и руководители компаний. А между тем, этот документ имеет весьма важное значение в регулировании государственно-общественных правоотношений. Если говорить о конкретных нормах закона, которые могут быть применены к турфирмам, то это, во-первых, нормы, устанавливающие ответственность за административные правонарушения в области предпринимательской деятельности, в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, осуществление рекламы за оказание услуг населению с нарушением санитарных норм и без сертификата соответствия, за нарушение прав потребителя на получение необходимой информации о реализуемом турпродукте и т.д.

В данном Кодексе впервые установлены нормы ответственности за нарушение турфирмами прав ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской документации, за имеющими место в отдельных турфирмах расчетами с туристами в иностранной валюте. Весьма важным пунктом Кодекса является ответственность тех турфирм перед законом, которые занимаются рекрутским набором рабочей силы за границу без лицензии, или с нарушением условий, предусмотренных лицензией. Принятие данного Кодекса должно иметь весьма положительный эффект, так как способствует более детальной регламентации и упорядочению деятельности турфирм в условиях современного рынка. Заметным событием в жизни отечественного турбизнеса является принятие Правительством РФ 12 июля 2002 года «Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года», которая направлена на обеспечение в стране правовой организационной и экономической среды для формирования современной туристской индустрии. В данном документе дается достаточно объективная оценка современному состоянию туризма в Российской Федерации и определены основные факторы, сдерживающие развитие въездного туризма. Концепция также определила основные задачи развития отечественного туризма и сформулировала современные пути их реализации, что теоретически должно значительно продвинуть вперед отечественный туризм.

Аналогичную задачу ставит перед собой и Минэкономразвития РФ, разрабатывая законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных туристской деятельности в Российской Федерации». Здесь предусматривается, в частности, введение финансовых гарантий возмещения убытков, возникновение которых возложено вследствие неисполнения обязательств перед туристами, что соответствует мировой практике государственного регулирования туристской деятельности. Кроме того, Департамент туризма Мирэкономразвития РФ передал в правительство «Положение о лицензировании компаний, занимающихся организацией клубного отдыха», которое планируется ввести в действие вслед за действующим с 10 февраля 2002 г. положением о лицензировании туроператорской и турагентской деятельности.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что с созданием Департамента по туризму при Минэкономразвития, правовое поле российского туризма стало постепенно расширяться и принимать более цивилизованные формы, что в конечном итоге должно привести к позитивным результатам в развитии сферы экономики в целом.

2. Государственная политика и стратегия развития туризма в России

В настоящее время одной из ключевых задач государственной политики в сфере туризма является разработка современного, всеобъемлющего, целостного законодательства, с учетом норм международного права.

Сегодня в Российской Федерации отношения сторон в туризме регулируются федеральными законами "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (от 24.11.1996 N132-ФЗ, с изменениями от 10.01 2003 N15-ФЗ, от 02.11.2004 N 127-ФЗ) и "О защите прав потребителей" (в ред. от 09.01.1996 N2-ФЗ, от 17.12.1999 N212-ФЗ, от 30.12.2001 N196-ФЗ), а также рядом иных законодательных актов. Важное значение для формирования отечественной туристической индустрии имела Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренная распоряжением Правительства России от 11 июля 2002 г. N954-р.

Эти правовые акты, легализовав отношения в сфере туризма, юридически оформили новую отрасль российской экономики.

Вместе с тем, изменение социально-экономических условий в стране, а также анализ правоприменительной практики действующего законодательства показывают необходимость его изменения и дополнения в соответствии с реалиями сегодняшнего дня.

Так, согласно экспертной оценке, ряд положений Федерального закона "Об основах туристской деятельности в РФ" противоречит Гражданскому кодексу РФ, ущемляет права туристов как потребителей, не обеспечивает их безопасности и безопасности их имущества, приводит к значительному увеличению числа правовых конфликтов, споров в судах.

По данным Государственной Думы, достаточно высока доля нарушений при оказании туристических услуг, 38% из них составляют нарушения, связанные с предоставлением недостоверной информации о путешествии, либо ее полное отсутствие; 21% занимают нарушения, связанные с предоставлением некачественных услуг (несоответствие гостиниц и предоставляемых ими услуг объявленной категории, некачественное питание, нарушение программы путешествий, в том числе проведение меньшего количества экскурсий, чем предусмотрено договором). Каждое седьмое нарушение допускается при оформлении договоров на оказание туруслуг, причем турфирмы стремятся ограничить свою ответственность перед туристом.

К числу основных правовых проблем в сфере туризма следует отнести:

1. Отсутствие четкого разграничения полномочий в сфере государственного регулирования туризма между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации