Совершенствование налогового администрирования как условие эффективной налоговой политики

     Рис. 4. Трехуровневая схема построения налоговых органов 

     Однако  данные инспекции не исчерпывают  всего многообразия построения налоговых органов. В начале 2000-х гг. образованы еще межрегиональные и межрайонные инспекции ФНС России, сформированные как для координации деятельности нижестоящих налоговых органов, так и для администрирования отдельных категорий налогоплательщиков по отраслевому признаку. К таким категориям относятся крупнейшие и крупные налогоплательщики, деятельность которых выходит далеко за рамки отдельно взятой территории, контролируемой какой-либо одной инспекцией, что обуславливает целесообразность администрирования их соответственно на межрегиональном либо межрайонном уровне. Таким образом, традиционная структура налоговых органов дополнилась еще дополнительной организационной ветвью.

     II уровень дополнили межрегиональные инспекции ФНС России трех типов, подчиняющиеся исключительно Центральному аппарату ФНС:

1. по централизованной обработке данных — одна инспекция;
2. по федеральным округам семь инспекций, по числу округов;
3. по крупнейшим налогоплательщикам в сферах:

• разведки, добычи, переработки, транспортировки и реализации нефти (МРИ № 1);

• разведки, добычи, переработки, транспортировки и реализации газа (МРИ № 2);
• производства и оборота этилового спирта, спиртсодержащей, алкогольной и табачной продукции (МРИ № 3);
• производства и реализации электрической и тепловой энергии (МРИ № 4);
• производства и  реализации продукции металлургической промышленности (МРИ № 5);
• оказания транспортных услуг (МРИ № 6);
• оказания услуг связи (МРИ № 7);
• производства и реализации продукции машиностроения (МРИ № 8);
• кредитной и страховой (МРИ № 9).

     III уровень дополнили межрайонные инспекции ФНС России, подчиненные при этом Управлению ФНС по субъекту РФ. Эти инспекции бывают двух типов:

1. по крупным налогоплательщикам;
2. по нескольким административным районам (в целях экономии бюджетных средств).

     Вторая  ветвь построения налоговых органов  и в определенной степени вторая архитектурная вертикаль управления созданы для повышения эффективности налогового администрирования налогоплательщиков, обеспечивающих наиболее значимые налоговые поступления. Эти органы призваны в современных условиях противопоставить объективно нарастающей тенденции вертикальной интеграции крупнейших налогоплательщиков (в различные холдинги, финансово-промышленные группы, вертикально интегрированные компании) адекватное вертикально интегрированное налоговое администрирование.

     Кроме того, ФНС России имеет в своем  подчинении ряд структур, реализующих научно-исследовательские, учебно-методические и информационно-аналитические задачи, актуальные для совершенствования теории и практики налогового администрирования:

     Главный научно-исследовательский вычислительный центр (ГНИВЦ);

• Государственный научно-исследовательский институт развития налоговой системы (ГНИИРаНС);
• учебно-методические центры — УМЦ (их в настоящее время пять);
• печатные издания «Российский налоговый курьер», «Налоговая политика и практика», «Вестник регистрации».

     Критерии  отнесения к разным категориям налогоплательщиков, администрируемых различными инспекциями, основываются, во-первых, на показателях их финансово-экономической деятельности за отчетный год и, во-вторых, на отношениях взаимозависимости между организациями.

     Показатели финансово-экономической деятельности в соответствии с приказом МНС от 16 апреля 2004 г. № САЭ-3—20/290 следующие:

• суммарный объем начислений федеральных налогов и сборов с учетом уменьшений по НДС по внутренним оборотам, но без уменьшения на суммы, признанные в соответствующем году к возмещению налоговыми и судебными органами по ставке 0%;
• суммарный объем выручки от продажи товаров, работ, услуг (форма № 2 годовой бухгалтерской отчетности) и операционных доходов (строки 060—070);
• сумма оборотных и внеоборотных активов (форма № 1 годовой бухгалтерской отчетности, строка 300).

     ФНС возглавляет руководитель, назначаемый  на должность Правительством РФ по представлению министра финансов. Руководителей управлений ФНС по субъектам РФ назначает руководитель ФНС по согласованию с полномочным представителем Президента РФ по соответствующему федеральному округу. Руководители инспекций ФНС по районам, районам в городах, городам без районного деления, а также инспекции межрайонного уровня назначаются начальниками управлений по субъектам РФ по согласованию с ФНС России. Руководители налоговых органов всех уровней несут персональную ответственность за выполнение возложенных на них задач и функций.

     При таком сложном построении налоговых  органов принципиально обеспечить их единство. Оно обеспечивается, во-первых, тем, что функции контроля за взиманием налогов всех уровней на территории РФ выполняют органы ФНС России, а во-вторых, законодательной нормой, запрещающей создание налоговых органов, не входящих в систему ФНС России. Требование обеспечения единства системы налоговых органов определяется основополагающим принципом единства налоговой системы страны и необходимостью единообразного применения налогового законодательства на всей территории страны.

     Основными задачами ФНС России являются:

• контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет и внебюджетные фонды в соответствии с законодательством РФ;
• валютный контроль в соответствии с законодательством РФ о валютном регулировании и валютном контроле в пределах компетенции налоговых органов;
• контроль производства и оборота этилового спирта, изготовленного из всех видов сырья (далее — этиловый спирт), спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции.

     Налоговые органы представляют собой независимую от местных органов власти и управления систему контроля за соблюдением налогового законодательства. Все управления и инспекции ФПС России являются юридическими лицами, имеют самостоятельные сметы расходов, текущие счета в учреждениях банков и гербовые печати.

     Функции налоговых органов — центрального аппарата, региональных и местных — несколько различаются.

     Инспекции ФНС по районам, районам в городах, городах без районного деления реализуют следующие функции:

• ведут в установленном порядке учет всех налогоплательщиков;
• контролируют своевременность представления и достоверность документов, связанных с исчислением и уплатой налогов;
• ведут оперативно-бухгалтерский учет (по каждому налогоплательщику и виду платежа) сумм налогов и фактически поступивших в бюджет, а также сумм пени и штрафов;
• обеспечивают в установленном порядке возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов;
• проводят разъяснительную работу в отношении применения законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов; бесплатно информируют налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, представляют налогоплательщикам формы установленной отчетности, разъясняют порядок их заполнения, порядок исчисления и уплаты налогов и сборов и обеспечивают налогоплательщиков иной необходимой информацией;
• применяют установленные законодательством РФ санкции в случае нарушения законодательства о налогах и сборах;
• осуществляют взыскание недоимок, пеней и штрафов с нарушителей налогового законодательства;
• осуществляют в установленном порядке лицензирование деятельности по производству и обороту этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и обеспечивают контроль за соблюдением условий указанной деятельности;
• осуществляют в установленном порядке регистрацию контрольно-кассовых машин, используемых в организациях в соответствии с законодательством РФ;
• осуществляют контроль за соблюдением правил использования контрольно-кассовых машин, полнотой учета выручки денежных средств в организациях, обязанных использовать контрольно-кассовые машины в соответствии с законодательством РФ;
• обеспечивают передачу органам внутренних дел материалов по фактам нарушений, содержащих признаки налоговых преступлений;
• составляют и представляют в вышестоящие налоговые органы налоговую отчетность.

     Управления  ФНС по субъектам РФ реализуют  наряду с уже вышеперечисленными следующие функции:

• осуществляют организацию, координацию и контроль за деятельностью нижестоящих инспекций;
• ведут аналитическую и статистическую деятельность, обеспечивают в соответствии с законодательством РФ меры по созданию информационных систем, автоматизированных рабочих мест и других средств автоматизации и компьютеризации работы налоговых органов;
• обобщают практику применения законодательства о налогах и сборах, анализируют отчетные и статистические данные, результаты налоговых проверок и разрабатывают на их основе и в пределах своей компетенции приказы, инструкции, методические указания и другие документы по применению законодательства РФ о налогах и сборах;
• организуют контроль за изданием актов, связанных с налогообложением, выпускаемых региональными органами власти и местными органами самоуправления;
• анализируют отчетные и статистические данные, результаты проверок на местах, информацию и сведения, получаемые от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций; на их основе разрабатывают мероприятия по обеспечению государственного контроля за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции;
• представляют в установленном порядке в пределах своей компетенции в соответствующие федеральные органы исполнительной власти, правоохранительные и контролирующие органы, их территориальные органы и органы исполнительной власти субъектов РФ информацию о выявленных нарушениях.

     Центральный аппарат ФНС имеет дополнительные функции:

• участвует в разработке проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на соответствующий год;
• осуществляет руководство налоговыми органами, в том числе формирует методическое обеспечение процесса налогового администрирования;
• осуществляет организационную взаимосвязь и обеспечивает слаженность информационного обмена с другими налоговыми администрациями;
• готовит предложения по совершенствованию налоговой политики, планированию налоговых поступлений, развитию налогового законодательства в РФ, валютного законодательства и законодательства в области производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной про дукции, а также законодательства о государственной регистрации юридических лиц;
• в пределах своей компетенции разрабатывает и утверждает обязательные для налогоплательщика формы заявлений о постановке на учет в налоговых органах, расчетов по налогам, иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов, сборов, а также устанавливает порядок их заполнения;
• участвует в переговорах о заключении межправительственных соглашений об избежании двойного налогообложения доходов и имущества, осуществляет реализацию указанных соглашений.

     ФНС осуществляет свои функции посредством  реализации полномочий, которые можно разделить на четыре направления, схематично представленных на рис. 5:

1. осуществление контроля и надзора за соблюдением законодательства о налогах и сборах;
2. выдача лицензий, свидетельств или разрешений на конкретные виды деятельности предприятий;
3. осуществление государственной регистрации юридических и физических лиц, учет всех налогоплательщиков;
4. информирование налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, законодательстве о них и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актах и по другим вопросам, связанным с порядком исчисления и уплаты налогов и сборов.

     Рис. 5. Структура полномочий ФНС России 

     ФНС осуществляет также другие полномочия в пределах компетенции налоговых органов, если они предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

     Для выполнения своих функций налоговые органы наделены соответствующими правами, которые реализуются через права различных должностных лиц этих органов. Права налоговых органов одновременно являются и обязанностью их должностных лиц. Например, закрепленное НК право налоговых органов предъявлять иски о взыскании сумм финансовых санкций подразумевает и обязанность должностных лиц предъявлять такие иски.

     Налоговые органы в соответствии со ст. 31 НК имеют  право:

• требовать от налогоплательщика или налогового агента документы (по установленным формам), являющиеся основанием для исчисления и уплаты (удержания и перечисления) налогов и сборов, а также документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты налогов и сборов;
• проводить налоговые проверки в порядке, установленном НК;
• производить при проведении налоговых проверок у налогоплательщика или налогового агента выемку документов в случаях, когда есть достаточные основания полагать, что эти документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены;
• вызывать на основании письменного уведомления в налоговые органы налогоплательщика, плательщика сборов или налогового агента для дачи пояснений в связи с уплатой (удержанием и перечислением) ими налогов либо в связи с налоговой проверкой;
• приостанавливать в установленном порядке операции по счетам в банках налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов и налагать арест на их имущество;
• осматривать (обследовать) любые помещения и территории, используемые налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения, независимо от места их нахождения — производственные, складские, торговые и иные помещения и территории, проводить инвентаризацию принадлежащего налогоплательщику имущества;
• определять суммы налогов, подлежащих уплате налогоплательщиком в бюджетную систему; при отказе налогоплательщика допустить должностных лиц налогового органа к обследованию производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых им для извлечения дохода, имеют право производить соответствующие расчеты самостоятельно на основании имеющейся у них информации и данных об аналогичных налогоплательщиках; они имеют право совершать аналогичные действия также в случае непредставления в течение более двух месяцев налоговому органу необходимых для расчета налогов документов, отсутствия учета доходов и расходов, учета объектов налогообложения или ведения учета с нарушением установленного порядка, приведшего к невозможности исчисления налогов;
• требовать от налогоплательщиков, налоговых агентов, их представителей полного устранения выявленных нарушений налогового законодательства и контролировать выполнение указанных требований;
• взыскивать недоимки по налогам и сборам, а также пени и штрафы в установленном НК порядке;
• требовать от банков документы, подтверждающие факт списания со счетов налогоплательщика, плательщика сборов, налоговых агентов и с корреспондентских счетов банков сумм налогов, сборов, пеней и штрафов;
• привлекать для проведения налогового контроля в случае необходимости соответствующих специалистов, экспертов и переводчиков;
• вызывать в качестве свидетелей лиц, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для проведения налогового контроля;
• ходатайствовать об аннулировании или о приостановлении действий выданных юридическим и физическим лицам лицензий на право осуществления определенных видов деятельности;
• предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски: о взыскании недоимки, пеней и штрафов за налоговые правонарушения; о возмещении ущерба, причиненного государству (или) муниципальному образованию вследствие неправомерных действий банка по списанию денежных средств со счета налогоплательщика после получения решения налогового органа о приостановлении операций, в результате которых стало невозможным взыскание налоговым органом недоимки, задолженности по пеням, штрафам; о досрочном расторжении договора об инвестиционном налоговом кредите; в иных случаях, предусмотренных НК.