Налоги как инструмент системы межбюджетного взаимодействия

Налоги как инструмент системы межбюджетного взаимодействия

Взаимодействие  бюджетов всех уровней и единство бюджетной системы страны обеспечиваются на основе налоговой политики бюджетного регулирования. С учетом федерального устройства России бюджетная система страны образует сложную систему бюджетов и внебюджетных фондов по уровням государственной власти и местного самоуправления. Система бюджетов включает в себя относительно самостоятельные федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты органов местного самоуправления.

Система и  налоговые механизмы межбюджетного  взаимодействия включают в себя два элемента:1)отношения по поводу разграничения на постоянной, долговременной основе расходов и налогов по звеньям бюджетной системы (межбюджетные отношения);

2)отношения по поводу отчислений от регулирующих налогов на временной основе нижестоящим бюджетам и перераспределения доходов между звеньями бюджетной системы в целях территориального выравнивания бюджетной обеспеченности и покрытия дефицита бюджетов нижестоящих территорий (межбюджетное регулирование).

Разграничение (распределение) налоговых доходов  на постоянной, долговременной основе предполагает их законодательное деление  на федеральные, региональные и местные  налоги и сборы. Такие налоги получили название и статус собственных налогов, закрепленных за соответствующим уровнем государственной власти и органами местного самоуправления бессрочно действующим налоговым законодательством. Однако собственных налогов оказывается недостаточно для обеспечения доходной самостоятельности нижестоящих звеньев бюджетной системы и выполнения соответствующими органами власти возложенных на них расходных полномочий. В этой связи отдельным крупным налогам придается статус закрепленных и регулирующих налогов.

Закрепленные налоги — это доходы, которые полностью или в фиксированной доле на постоянной или долговременной основе закрепляются налоговым законодательством за соответствующим уровнем бюджетной системы. Закрепление осуществляется путем законодательного установления долговременных нормативов отчислений в процентах от налоговых поступлений или разделения общей налоговой ставки регулирующих налогов по уровням бюджетной системы (например, общая ставка налога на прибыль предприятий делится на федеральную, региональную и местную ставки). Такие закрепленные доходы приравниваются к собственным, и их можно отнести к первому элементу системы межбюджетного взаимодействия (к межбюджетным отношениям).

Инструменты и механизмы, используемые в межбюджетном регулировании, характеризуются временным характером отношений (как правило, финансовый год) и регламентируются не налоговым, а бюджетным законодательством. Именно с этим элементом системы межбюджетного взаимодействия связано в основном понятие регулирующих налогов.

Регулирующие налоги — это доходы вышестоящего бюджета, которые закрепляются и поступают в нижестоящий бюджет в виде процентных отчислений от крупных налогов (преимущественно федеральных) по нормативам, установленным на очередной финансовый год. Федеральными налогами выступают НДС, акцизы, налог на доходы физических лиц, а региональными — поимущественные налоги, единые налоги в рамках специальных налоговых режимов. Поскольку целью установления нормативных отчислений от поступлений регулирующих налогов является сбалансирование доходов и расходов нижестоящих бюджетов на предстоящий год, постольку нормативы, как правило, дифференцируются в разрезе территориальных бюджетов, хотя могут устанавливаться и единые нормативы. Если собственных по статусу, закрепленных (приравненных к собственным) и регулирующих налогов недостаточно, то окончательное балансирование бюджетов осуществляется посредством перераспределения доходов вышестоящих бюджетов за счет средств финансовой помощи в форме трансфертов, субсидий, субвенций, бюджетных ссуд, взаимозачетов. Источниками таких средств выступают, как правило, регулирующие налоговые доходы вышестоящих бюджетов, аккумулируемые в специально создаваемых для этого фондах (финансовой поддержки, развития и т.п.). Основной целью такой помощи является территориальное выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований для финансового обеспечения расходных полномочий региональных и местных органов власти и управления.

Механизм  межбюджетного регулирования в  целом сводится к следующему. Объем  закрепленных расходов, заложенных в  бюджетах территориальных (региональных и местных) органов власти и управления, соотносится с объемом закрепленных за ними собственных и приравненных к ним доходов. Обычно этих финансовых ресурсов оказывается недостаточно, и на очередной финансовый год в соответствующих законах о бюджете в пользу территориальных бюджетов устанавливаются единые или дифференцированные нормативы отчислений от регулирующих налогов. Поскольку территории имеют разные налоговые потенциалы, численность населения, степень развитости социальной инфраструктуры и т.п., постольку окончательное выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных органов власти и балансирование расходов и доходов их бюджетов осуществляется через механизмы предоставления средств финансовой помощи. Объем необходимых средств финансовой помощи определяется на формализованной основе, т.е. по установленной методике, учитывающей названные индивидуальные особенности территорий, а затем эти средства распределяются из различных фондов финансовой поддержки и развития по территориям с учетом выполнения базовых показателей. Такой способ бюджетного регулирования позволяет органам власти и управления реализовать возложенные на них расходные полномочия (права и обязанности), довести до населения своих территорий запланированный объем общественных благ. Наиболее распределенными формами финансовой помощи выступают трансферты, субсидии и субвенции. Трансферты представляют собой дотации общего порядка, предоставляемые из бюджета вышестоящего органа власти для покрытия дефицита бюджета нижестоящего органа власти и управления. Несмотря на попытки методически увязать объем трансфертов с качественными показателями развития территорий, проводимые в России в последние годы, трансферты продолжают носить общий, не целевой характер и, как правило, порождают иждивенчество органов власти и управления. Субсидии и субвенции — это тоже виды дотаций, но они отличаются от трансфертов своей целевой направленностью на развитие социально-экономического потенциала территорий. Субсидии обычно связывают с реализацией социальных программ и законов, в частности, государственных социальных стандартов (установленного минимума социальных благ) на территории всей страны, с выполнением на местах федерального законодательства в социальной сфере, сфере жилищно-коммунальных услуг и т.п. Субвенции в большей степени ориентированы на реализацию целевых и инвестиционных экономических программ, на развитие производственного и налогового потенциалов территорий в соответствии с федеральными и региональными программами экономического развития Федерации и ее субъектов.

Названная цель достигается путем решения  следующих задач: разграничение налогов и доходных полномочий между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления; обеспечение расходно-доходной сбалансированности бюджетов всех уровней; выравнивание бюджетной обеспеченности территорий на основе распределения и перераспределения налогов и доходных источников между бюджетами; стимулирование региональных и местных органов власти и управления в наращивании своих налоговых потенциалов.

Система и  механизмы межбюджетного взаимодействия включают в себя межбюджетные отношения и межбюджетное регулирование. В этой связи налоги делятся на собственные по статусу (федеральные, региональные, местные), закрепленные (на долговременной основе) и регулирующие (на временной основе) налоги. За счет наиболее крупных регулирующих налогов формируются также различные фонды выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и их территорий, из которых выделяются средства финансовой помощи в виде трансфертов, субсидий, субвенций и др. Таким образом, налоги являются основным инструментом системы межбюджетного взаимодействия. Используя их, государство обеспечивает единство бюджетной системы страны, возможность надлежащего исполнения своих функций и равномерное распределение общественных благ на всех ее территориях, нивелируя различия последних в производственном, социальном и налоговом потенциалах.