Фіскальне регулювання посткризового розвитку в Польщі

ІІ. Польська економіка під час та після світової кризи

Польська економіка надзвичайно добре дає собі раду в умовах світової економічної кризи, незважаючи на те, що, як і інші країни, вона відчуває потужний вплив кризових явищ на окремі процеси. Впродовж усього 2008 року у Польщі було зафіксовано високі темпи економічного зростання, хоча у першому півріччі 2008-го це не було поодиноким явищем серед країн — членів Євросоюзу: вище, ніж у Польщі (6,4%), зростання в першому кварталі 2008 року мали також Румунія (8,9%), Словаччина (8,2%) i Литва (7,0%). Проте в наступні місяці ситуація почала змінюватися, і вже в четвертому кварталі 2008-го Польща вийшла на провідні позиції за показниками економічного зростання, хоч і її результат був значно нижчим, ніж у попередні періоди.

Торік Польща отримала сукупні 2,6% зростання ВВП, що зумовлено і посиленням світової кризи, і послабленням кон’юнктури серед головних торговельних партнерів. Однак треба наголосити, що аж у 19 країнах — членах Європейського Союзу в останньому кварталі 2008 року було зафіксовано економічний спад.

У першій половині 2009 року масштаб кризи та кількість охоплених нею держав ЄС зростали, і у другому кварталі 2009-го з’ясувалося, що Польща залишилася єдиною серед європейських країн, де спостерігався приріст ВВП. Польський показник економічного зростання сягнув 1,2% (за даними Євростату; натомість, за польською статистикою, зростання ВНП Польщі у першому кварталі 2009-го становило 0,8, a в другому — 1,1%). Це був один з небагатьох додатних результатів розвитку у світі.

Згідно з опублікованим на початку листопада 2009 року економічним прогнозом для держав ЄС, Європейська комісія передбачає, що Польща буде єдиною країною Євросоюзу, яка у 2009 році матиме економічне зростання, що свідчить про небачений досі масштаб кризових процесів у світі. Європейська комісія наголосила, що міцний фундамент польської економіки дозволив їй краще, ніж будь-якій іншій державі Центрально-Східної Європи, пережити світову кризу.

Наприкінці 2008-го здавалося, що хоча Польща легше, ніж багато інших країн, переносить глобальні економічні кризові явища, проте і їй не вдасться уникнути падіння ВВП. Сьогодні майбутнє виглядає набагато більш оптимістично: більшість економістів погоджуються, що Польща завершує 2009 рік із плюсом, хоча й невеликим (близько 1%). Це підтверджує також Європейська комісія, яка у прогнозі на 2009 рік підвищила для Польщі розмір ВВП з 1 до 1,2%, натомість для всього ЄС передбачивши сукупне падіння ВВП на рівні 4,1%.

На думку Європейської комісії, цього року польська економіка повинна розвиватися швидше, ніж увесь Євросоюз. На 2010-й для Польщі прогнозується зростання ВВП на рівні 1,8%, а для ЄС-27 — 0,7%.

Існує кілька факторів такого безсумнівного успіху. Один із них експерти вбачають у відносно незначній залежності Польщі від іноземних ринків (експорт становить менш як 40% польського ВВП) за одночасно досить великого споживання на внутрішньому ринку. Значний внутрішній попит, й особливо — індивідуальне споживання, посилене скороченням податків та індексацією пенсій і соціальних виплат, змогли достатньо компенсувати падіння зовнішнього попиту. В результаті частина продукції, яка не знайшла своїх покупців за кордоном, була продана всередині країни.

У першій половині 2009 року польський експорт зменшився на 22,5% порівняно з першим півріччям 2008-го і становив 45,7 млрд. євро. На фоні інших країн це досить хороший показник, який значною мірою пояснюється відчутним падінням вартості національної грошової одиниці — злотого, завдяки чому польські товари стали більш конкурентоспроможними.

Найкращим прикладом тут залишається група продовольчих товарів, продаж яких за кордоном, попри глобальну кризу, буде, ймовірно, ще вищим, ніж рік тому. Польські продукти харчування добре продаються навіть в Україні, де польський експорт загалом зменшився майже вдвічі, натомість вартість продовольчої продукції залишається приблизно на тому ж рівні, що й 2008 року.

Імпорт до Польщі у першому півріччі 2009 року зменшився більш як на 30% i становив 49,4 млрд. євро. В результаті дуже відчутно, до 3,7 млрд., зменшилося від’ємне сальдо товарообігу — з 11,5 млрд. євро у першій половині 2008-го та поліпшився платіжний баланс країни, що надзвичайно важливо у період зменшення капітальних надходжень у вигляді інвестицій і кредитів.

Іншим фактором стабілізації польської економіки є також добре діюча банківсько-фінансова система країни. Польські банки невеликою мірою відчули на собі наслідки фінансової кризи, що почалася у Сполучених Штатах. Незважаючи на те, що іноземні інвестори мають значну частку у цьому секторі економіки (понад 71% капіталу), на американських інвесторів припадає тільки 7% обсягу. Завдяки належному наглядові держави, з одного боку, та розсудливому господарюванню самих банкірів — з іншого, вдалося уникнути тих складнощів, які дали підстави для поширення світової кризи та виявилися серйозною проблемою для сусідніх з Польщею країн, в тому числі і для України.

Польські банкіри значно менше, ніж їхні колеги в інших державах, застосовували ризиковані методи фінансування та ведення банківської діяльності (на основі, серед іншого, деривативів), спираючись здебільшого на депозити. Польські банки набагато обережніше підходили до кредитування, особливо іпотечного, завдяки чому їх не спіткали проблеми, характерні для багатьох іноземних банків. Крім того, польський уряд підготував і провів у життя низку юридичних документів (серед іншого — так званий регулятивний пакет), які додатково підтримали й посилили фінансову систему держави. Відповідних заходів із забезпечення стабільності фінансового сектору вжив також Національний банк Польщі.

На розвиток польської економіки позитивний вплив мають також інвестиції в інфраструктурну сферу, що в основному фінансуються з коштів Євросоюзу. Упродовж 2007—2013 років Польща зможе використати загалом 67 млрд. євро допоміжних фондів ЄС, спрямованих переважно на інвестиції. Кажуть, що європейські структурні фонди є нині для Польщі тим важелем, яким в інших країнах стають багатомільярдні програми на підтримку національних економік, як, наприклад, програма доплат при придбанні нових автомобілів у Німеччині тощо. Польща також опосередковано скористалася з реалізації цієї німецької програми, оскільки певну частину «дофінансованих» автомобілів громадяни Німеччини придбали саме тут.

Однак основним фактором, що справді ефективно захистив Польщу від наслідків світової кризи, є солідний фундамент економіки, збудований упродовж останніх двадцяти років державних перетворень у країні. Послідовне реформування, великою мірою пов’язане з підготовкою країни до членства в Європейському Союзі, принесло державі нині стабільну, збалансовану структуру польської економіки, яка нелегко піддається змінам світової кон’юнктури.

Очевидно, не можна стверджувати, що польська економіка не відчуває проблем і що для неї не існує загроз. Випробуванням для Польщі, як і раніше, є висока порівняно зі стандартами ЄС інфляція, що сягає 4% на рік. Цікаво, що в більшості держав ЄС уповільнення економічного зростання дає значуще гальмування зростання цін або навіть їх зменшення, але в Польщі високий рівень цін зберігається, попри послаблення кон’юнктури. На щастя, найближчими місяцями експерти передбачають зменшення темпів інфляції до 2,5% річних.

Іншою важливою проблемою є високий рівень безробіття. І хоча Польща вже не є сумним лідером з безробіття у статистичних звітах Євросоюзу, як іще кілька років тому (польський показник перебуває посередині і навіть дещо нижчий за середню величину, виведену для всіх держав ЄС), 8,2% безробітних громадян — це явно не бажаний рівень. Тим більше що, за прогнозом багатьох економістів, найближчим часом безробіття зростатиме і, не виключено, вкотре перетне у Польщі двозначну межу. Європейська комісія, яка застосовує дещо іншу методологію, більш оптимістично передбачає, що до кінця 2009 року безробіття у Польщі збільшиться до рівня 8,4%, a у 2010-му сягне позначки 9,9%.

Ахіллесовою п’ятою польської економіки залишається система державного бюджету, яка, на жаль, не дочекалася раніше планованої, грунтовної реформи. Економістів особливо непокоїть швидке зростання дефіциту державного бюджету, який за підсумками 2009 року може сягнути 5,5% ВВП. Уже в 2008-му увімкнулося попереджувальне світло, коли державні витрати перевищили доходи на 3,6% ВВП, через що у липні 2009 року Європейська комісія розпочала відносно Польщі процедуру так званого надмірного бюджетного дефіциту, даючи до 2012 року час на врегулювання проблеми. Адже згідно з критеріями Маастрихтського договору, бюджетний дефіцит у країнах Євросоюзу не повинен перевищувати 3% ВВП.

Втім, на фоні інших країн ЄС ситуація у Польщі не є якоюсь аж надто негативною, оскільки середній показник дефіциту бюджету у країнах ЄС-27 за 2009 рік має становити 7%, a у 2010-му — 7,5% ВВП. У 2010 році єдиною державою — членом ЄС, яка спроможеться виконати вимогу бюджетного дефіциту у 3%, буде Болгарія.

Як відомо, щоб витратити більше, ніж удається заробити, гроші треба звідкись позичити, у зв’язку з чим збільшується державний борг. Усе вказує на те, що за підсумками 2009 року сукупний державний борг Польщі може перевищити позначку в 50% ВВП, a у 2010-му — зрости до понад 55% ВВП. Принаймні так випливає з опублікованих прогнозів Європейської комісії. Всі ці величини перебувають у так званій площині обережності: державний борг понад 55% ВВП, відповідно до польського законодавства, означає замороження рівня бюджетного дефіциту, непідвищення заробітних плат для працівників бюджетної сфери та зупинку індексації пенсій і соціальних виплат.

Беручи викладене до уваги, зрозуміло, що уряд змушений протидіяти подальшому зростанню державного боргу, тим більше що Конституцією Республіки Польща забороняється робити державні запозичення понад межу, що перевищує 60% ВВП.

Однак порівняно із ситуацією в інших країнах ЄС стан польського державного боргу не є чимось надзвичайним. Середній показник державного боргу країн — членів Європейського Союзу у 2009 році зросте до 73% ВВП, а у 2010-му, найімовірніше, наблизиться до позначки 84%.

Багато хто вважає, що будь-яке реформування треба розпочинати у період сприятливої кон’юнктури, але, як показує практика, дуже часто саме кризові явища змушують запроваджувати необхідні реформи в суспільстві. У Польщі впродовж останніх кільканадцяти років владою було справді багато зроблено з метою реформування і поліпшення функціонування економіки — виразним прикладом чого є, власне, виявлена польською економікою стійкість до світової кризи, — але країна і надалі потребує послідовних реформаторських кроків, які дозволять їй максимально використати шанси для перспективного динамічного розвитку економіки. Такий шанс вбачається, зокрема, з огляду на ознаки економічного пожвавлення як у Європі, так і в світі, та свідчить про закінчення невдовзі світової економічної кризи

ІІІ. Законодавча база, змінена під Євро 2012

Польський уряд затвердив проект закону, який спрощує реалізацію капіталовкладень пов’язаних з підготовкою до організації Євро 2012. Закон «Про публічно-приватне партнерство» («ППП» або «трьох П») дозволить збільшити участь приватних інвесторів у інфраструктурних проектах.

"Прийнято принцип, що партнерство має служити виконанню публічних завдань та застосовуватиметься тоді, коли виявиться вигіднішим для державного інтересу, ніж виконання цих завдань самим державним суб’єктом" – говориться у комюніке Мінекономіки.

Автори законопроекту «Про ППП» використали досвід Великобританії, де партнерство функціонує вже понад 20 років. Там інвестиції щорічно зростають на 10%, стільки ж становлять бюджетні заощадження.

Міністерство економіки РП прогнозує, що введення нових положень права дасть можливість підписувати договори на суму 4 - 5 мільярдів злотих в рік та зекономити близько 400 мільйонів злотих з державної казни. Проект впроваджує прозорі вимоги до сторін. Чітко також окреслено зиски публічної (публічна вигода) та приватної (винагорода) сторін. Прописано також механізм такого укладання договорів між публічними і приватними суб’єктами, при якому інтереси сторін мали б однакові гарантії, а ризики були розподілені так, щоб реалізація капіталовкладень не призвела до збільшення публічного боргу.

До публічних суб’єктів віднесено державні організації та підприємства органів місцевого самоврядування, банки, торговельні фірми, а також закордонні неприватні суб’єкти.

За формулою «трьох П» можуть бути реалізовані інвестиції, зокрема у галузях будівництва, реставрації пам’яток, наукових досліджень та навчально-освітніх заходів.

Впровадження механізмів публічно-приватного партнерства повинно прискорити капіталовкладення та забезпечити фінансування проектів інфраструктурного характеру не лише з державних, а й з інших джерел. Польські урядовці розраховують, що вартість реалізації проектів за формулою «трьох П» може бути значно нижчою, ніж у випадку їх фінансування лише з державного бюджету. Прогнозується також можливість збільшення використання фінансування з фондів ЄС, що також передбачено законопроектом.

"Цей закон настільки важливий, що ми або його приймемо і почнемо діяти відповідно до його положень, або мусимо визнати, що завдання (підготовка до Євро 2012 – автор) неможливе до виконання" – заявив голова ради міністрів Польщі Ярослав Качинський після засідання уряду, на якому було прийнято законопроект.

Цей законопроект – перший з трьох базових законів, необхідних для вчасного завершення підготовки Польщі до Євро 2012. Вони мають бути прийняті парламентом до кінця жовтня цього року. Адже, згідно з угодою, яку Польща підписала з УЕФА, до 1 червня 2010 року до проведення чемпіонату мають бути готові всі стадіони. Але вже нині відомо, що цього зобов’язання полякам не вдасться виконати, а міністр спорту проситиме комітет УЕФА про продовження цього терміну на рік.

Крім того, не сприяє організації Євро 2012 і нинішня політична ситуація в Польщі. На думку координатора з питань будівництва стадіонів для Євро 2012 Міхала Боровського, дострокові парламентські вибори «занапастять шанс Польщі на організацію Євро 2012: якщо будемо змушені піти до виборчих урн, то будемо змушені також попрощатися з Євро 2012». Менш песимістично дивиться на це прем’єр Ярослав Качинський, який вважає, що, при добрій волі всіх сторін політичного процесу, парламент може прийняти необхідну законодавчу базу під Євро 2012 навіть після саморозпуску, адже Сейм може займатися законотворчістю до прийняття присяги новим його складом.