Законотворческий процесс в России: понятие и стадии

В первом чтении обсуждаются  основные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается оценка концепции законопроекта.

Во время первого чтения обсуждаются основные положения  законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора проекта, затем  заслушиваются содоклады и проводятся прения. По завершении прений Государственная  Дума приступает к принятию решения  по законопроекту с учетом всех высказанных  замечаний и предложений. В случае принятия законопроекта Дума может  установить сроки подачи поправок к  нему и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение  о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. В случае решения о принципиальном одобрении  законопроекта и продолжении  работы над ним (случай первый) он передается на обсуждение комитета, ответственного за его подготовку.

Решение по законопроекту  считается принятым, если за него проголосовало  большинство от общего числа депутатов  Государственной Думы (ч.2 ст.105 Конституции); эта часть статьи относится ко всем трем чтениям законопроекта  в нижней палате. (В связи с этим возник вопрос: что понимать под "общим числом депутатов"? Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 12 апреля 1995 г. дал разъяснение этому понятию, В соответствии с этим разъяснением общим числом депутатов, от которых следует считать; большинство голосов, необходимых для принятия Думой решения, является число депутатов, установленное для палаты ч.3 ст.95 Конституции, - 450 депутатов) [10]. Это решение оформляется постановлением нижней палаты парламента.

Законопроект, принятый в  первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет  Федерации. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, поступают  в соответствующий комитет Государственной  Думы. Такие поправки вправе вносить  все субъекты, наделенные нравом законодательной  инициативы, причем высшие судебные органы могут вносить поправки к законопроекту  по вопросам их ведения.

Ответственный комитет изучает  и обобщает поправки. После рассмотрения на заседании комитета доработанный законопроект представляется в Совет  Государственной Думы для включения  в календарь рассмотрения палатой  вопросов во втором чтении. В ходе второго  чтения депутатам сообщается об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах  их рассмотрения, и они обсуждают  поправки, принимая их или отклоняя. В результате происходит принятие законопроекта  за основу или его отклонение. Если он принят за основу, то депутаты голосуют за принятие его или же отклонение. Принятый во втором чтении, он направляется в ответственный комитет, который  вместе с Правовым управлением Аппарата Думы устраняет возможные внутренние противоречия, устанавливает правильные взаимосвязи статей и редакционную правку с учетом изменения текста в ходе второго чтения. По завершении этой работы законопроект в течение  семи дней представляется ответственным  комитетом в Совет Государственной  Думы для включения в календарь  рассмотрения вопросов.

При третьем чтении не допускаются  внесение в законопроект поправок и  возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Федеральный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 2/3 от общего числа депутатов нижней палаты. Принятый закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совету Федерации (ч.3 ст.105 Конституции РФ). Решение об этом оформляется постановлением Государственной Думы.

В случаях, если принятый Думой  федеральный закон не подлежит обязательному  рассмотрению Советом Федерации  в соответствии со ст.106 или ст.108 Конституции РФ и если в течение 14 дней он не был рассмотрен верхней  палатой, то в течение пяти дней данный документ направляется нижней палатой  Президенту РФ для подписания и обнародования (ч.1 ст.107 Конституции).

Принятый Государственной  Думой федеральный закон в  соответствии с ч.3 ст.105 Конституции  РФ передается в течение пяти дней в Совет Федерации для его  дальнейшего рассмотрения. (Установив  последовательное принятие законопроекта  обеими палатами, Конституция тем  самым закрепляет их равный правовой статус в осуществлении законодательных  функций и обеспечивает единство парламента, а также сочетание  общих интересов всего российского  народы и специфических интересов  субъектов Федерации при принятии федеральных законов).

Итак, в качестве вывода можно  отметить, что рассмотрение законопроекта  в Государственной Думе может  проходить как в течении одного чтения, так и в течении трех чтений, в зависимости проголосовали ли за него большее количество депутатов или нет. Принятый законопроект направляется в течение 5 дней на одобрение Совета Федерации.

2.3 Одобрение Советом  Федерации принятого Государственной  Думой закона, либо его отклонение

Поступивший из нижней палаты федеральный закон регистрируется в верхней палате российского  парламента и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации[11].

Председатель Совета Федерации  или, по его поручению, заместитель  Председателя Совета Федерации определяет комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах и при наличии  замечаний по данному закону направляют их в вышеназванный комитет. Рассматривая закон, комитет большинством голосов  от числа присутствующих на заседании  членов комитета решает одобрить и  не вносить его на рассмотрение палаты или рекомендовать палате рассмотреть  закон на своем заседании.

Конституция Российской Федерации  предусматривает, что Совет Федерации  может в течение 14 дней рассматривать  принятый Государственной Думой  федеральный закон и одобрить его либо отклонить или же воздержаться от его рассмотрения. Это зависит  от возможности регулируемых законом  отношений, от степени учета в  нем интересов субъектов Федерации. Далее Совет Федерации сам  решает, рассматривать или нет  поступивший закон по существу на своем заседании. Таково общее правило, вытекающее из ч.4 ст.105 Конституции РФ.

Установленный Конституцией четырнадцатидневный срок, в течение  которого Совет Федерации рассматривает  поступивший из Думы закон, исчисляется  со дня, следующего за днем регистрации  этого закона в Совет Федерации (исключая нерабочие дни).

В соответствии со ст.106 Конституции, фиксирующей исключение из этого  правила (вытекает из ч.4 ст.105), обязательному  рассмотрению в Совете Федерации  подлежат принятые Государственной  Думой федеральные законы, по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов  и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации:

д) статуса и защиты государственной  границы Российской Федерации;

е) войны и мира[12].

Однако на практике в связи  с трудностями созыва Совета Федерации, вследствие чего он часто "не укладывался" в 14-дневный срок, возник вопрос, распространяется ли этот срок, установленный ч.1 ст.105 Конституции для рассмотрения и  одобрения федеральных законов  в верхней палате, на федеральные  законы по вопросам, перечень которых  дан в ст.106 Конституции. Был направлен соответствующий запрос в Конституционный Суд. И согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г., объясняющему этот пункт Основного Закона, конституционный срок в 14 дней предусматривает не завершение рассмотрения закона Советом Федерации, а только его начало[13]. Начав рассмотрение закона в этот срок, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении или отклонении закона. При этом истечение срока не освобождает верхнюю палату от данной обязанности: недорассмотренный закон не подлежит подписанию главой государства. И в том случае, если этот закон подпадает под ст.106 Конституции РФ и его рассмотрение не было завершено в указанный срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании Совета Федерации и завершено принятием решения.

Рассмотрение закона в  Совете Федерации начинается с оглашения  заключения комитета и проекта постановления, внесенного комитетом, и депутаты обсуждают  данный закон. По результатам обсуждения Совет Федерации может одобрить или отклонить его. Постановление  Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов палаты. Началом рассмотрения закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, считается принятие палатой решения о включении вопроса о рассмотрении данного закона в повестку дня заседания Совета Федерации.

По результатам обсуждения закона Совет Федерации может  одобрить или отклонить его. Постановление  верхней палаты об одобрении федерального закона принимается большинством голосов  от общего числа членов палаты.

По результатам рассмотрения закона, подлежащего обязательному  рассмотрению в Совете Федерации, депутаты голосуют за одобрение или отклонение федерального закона. В случае недостаточной  подготовленности вопроса Совет  Федерации вправе принять решение  о переносе его рассмотрения на следующее  заседание. Указанное решение принимается  большинством голосов от присутствующих на заседании членов палаты. Если это  решение не прошло, то председательствующий обязан поставить на голосование  вопрос об одобрении федерального закона.

В случае если рассмотрение закона, подлежащего обязательному  рассмотрению верхней палатой, было перенесено на следующее заседание, то на этом заседании должно быть принято  решение об одобрении или отклонении данного федерального закона. Если закон не является обязательным для  рассмотрения, то решение по нему должно быть принято до истечения 14-дневного срока, исчисляемого в соответствии с Регламентом.

Федеральный закон считается  отклоненным, если за его одобрение  не проголосовало необходимое число  членов Совета Федерации. Решение об этом оформляется постановлением палаты. В постановлении об отклонении закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и  пунктов статей данного документа, по которым необходимо преодолеть разногласия между обеими палатами, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

Постановление Совета Федерации  об отклонении закона в 5-дневный срок направляется в Государственную  Думу. Одобренный верхней палатой  закон вместе с текстом постановления  в 5-дневный же срок направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Закон, не подлежащий обязательному  рассмотрению в Совет Федерации  и не рассмотренный палатой в 14-днсвный срок, на пятнадцатый день со дня поступления его из Думы направляется главе государства  для тех же предусмотренных Конституцией действий, о чем направляется уведомление  в Государственную Думу.

Если при повторном  рассмотрении нижней палатой федерального закона, отклоненного Советом Федерации, она принимает его с учетом всех предложений Совет Федерации, соответствующий комитет верхней  палаты подтверждает это своим заключением  и вносит предложение об одобрении  закона без обсуждений.

Таким образом, Совет Федерации  может рассматривать принятый Государственной  Думой федеральный закон и  одобрить его либо отклонить или  же воздержаться от его рассмотрения. Кроме того, Конституция Российской Федерации определяет перечень вопросов, принятие закона по которым подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

2.4 Подписание  закона, либо его отклонение Президентом  Российской Федерации

Это заключительная стадия законодательного процесса. Участие  главы государства - неотъемлемая составная  часть законодательного процесса. Правило  подписания и обнародования принятого  федерального закона Президентом РФ, основанное на мировом опыте взаимоотношения  парламента и главы государства  в процессе создания законов, является одной из форм участия Президента в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса. Последняя стадия принятия федерального закона - это его обнародование и вступление в силу. Порядок этой части законодательного процесса регулируется Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Федерального собрания" от 14 июня 1994 г. В соответствии с ним на территории России применяются только те вышеназванные в законе документы, которые официально опубликованы[14].

В случае одобрения верхней  палатой федерального закона, принятого  нижней палатой, он в течение 5 дней направляется Президенту для промульгации. Если же принятый Думой закон не был рассмотрен Советом Федерации, то по истечении 14 дней с момента  его направления в верхнюю  палату Дума направляет его Президенту для тех же действий. После подписания его главой государства закон  должен быть в течение 7 дней опубликован  в установленном порядке. Официальным  считается его опубликование  в "Собрании законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете". При публикации закона в этих изданиях указывается его полное наименование, дается его полный текст, являющийся точной копией оригинала и подписанный  Президентом.

Вышеназванные документы  могут быть также опубликованы в  иных печатных изданиях, а также  доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы  государственным органам, должностным  лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.

Итак, подписание законопроекта  Президентом Российской Федерации - это одна из форм его участия  в законодательной деятельности, обязательная стадия законодательного процесса.

2.5 Опубликование  закона

Публикация текста закона в официальном издании государства, территориальной единицы или  соответствующего органа, осуществляемая компетентными органами и (или) должностными лицами - одна из разновидностей (хотя и главная) обнародования закона. В отношении федеральных законов (Ф. з) РФ обязанность их обнародования возложена на Президента РФ. Получив из Совета Федерации принятый закон, Президент РФ, если он не налагает свое вето, в течение 14 дней подписывает и обнародует его (ст.107 Конституции РФ). В такой же срок он подписывает и обнародует федеральные конституционные законы (Ф. к. з), причем в отношении этих законов Президент РФ права вето не имеет. В соответствии с Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" от 25 мая 1994 г.Ф. к. з., Ф. з. подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после их подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием закона считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Кроме того, Ф. к. з., Ф. з. могут быть опубликованы в других печатных изданиях, переданы по телевидению, радио, разосланы соответствующим органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Законы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания. Субъекты РФ предусматривают аналогичные правила для своих законов. Ф. к. з., Ф. з. вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. Согласно ст.15 Конституции РФ, законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения. Обнародование закона в виде информации либо текста, передаваемых по телевидению, радио, вручаемых исполнителям и т.п., не заменяет собой основной формы обнародования - опубликования закона, которое в любом случае является обязательным.