Законадательный процесс в Республике Казахстан

Законотворческая деятельность в Республике Казахстан отличается чрезвычайной интенсивностью и разнообразием форм по сравнению с прошлым. Только за 1996--1999 гг. Парламентом республики было принято более 500 законов, тогда как в бытность Казахской ССР издано не более 30 законов. При этом изменились проблематика и содержание законов, процедуры их подготовки, принятия и применения. Процессы разработки, утверждения и последствия исполнения законов в Казахстане характерны рядом особенностей, которые не имеют места в странах CHГ и ряде западноевропейских государств. Одной из таких особенностей, определяемой содержанием Конституции РК, является юридическая ответственность за принятые законы (п.3 ст.45). 

Проблема юридической ответственности за законность принятых актов чрезвычайно важна как теоретически, так и для практики. 

В теории законотворчества вопрос об ответственности поставлен давно, к нему обращались исследователи многих стран, но до сих пор он не разработан и, главное, не нашел отражения в практике. Эта проблема касается не только правотворчества в целом, но и собственно законодательной деятельности. Почти на каждой крупной научно-теоретической конференции говорят об актуальности и необходимости разработки положений об ответственности за ошибки и нарушения в правотворчестве1, все-таки не конкретизируя виды ответственности, механизмы ее реализации, что свидетельствует о сложности и неоднородности рассматриваемых вопросов. 

Впервые в конституционной практике Республики Казахстан в п. 3 ст. 45 Конституции записана следующая четкая формулировка: "Акты Парламента, подписываемые Президентом Республики, а также акты Президента, издаваемые по инициативе Правительства, предварительно скрепляются соответственно подписью Председателя каждой из палат Парламента либо Премьер-министра, на которых возлагается юридическая ответственность за законность данных актов". Сама по себе эта формулировка позволяет, например, иначе осмысливать саму природу ответственности в такого рода важнейшей и сложнейшей деятельности, как законодательный процесс. Кроме того, она позволяет глубже анализировать природу принципа разделения властей, которая конечно же самым тесным образом связана с законодательной деятельностью различных ветвей власти государственных органов Республики Казахстан. Подчеркиваю, что в названной формулировке речь идет о юридической ответственности а не какой-либо иной (политической, нравственной). Речь идет об отношениях в одном случае Президента с Парламентом в законодательном процессе и в другом -- Президента с Правительством в процессе издания главой государства своих актов. Акты Парламента -- это законы, а акты Президента, издаваемые по инициативе Правительства, -- это в основном указы. Слово "соответственно" указывает на различия между актами Парламента, подписываемыми Президентом, и актами Президента, издаваемыми по инициативе Правительства, что в свою очередь проводит границу между подписями Председателя каждой из палат Парламента и Премьер-министра. Следовательно исключается необходимость подписи Премьер-министра РК под актом Парламента РК (т.е. закона), который должен подписывать Президент. 

Выстраивается следующая схема: принятый Парламентом закон подписывается Председателями палат; далее он поступает к Президенту, который его подписывает. Однако в финальной части данной стадии законодательного процесса именно только Президент республики освобождается от юридической ответственности за законность подписанного им акта (закона). Из текста п. 3 ст. 45 видно, хотя и в скрытой форме, что с Президента РК снимается ответственность, если он подписал, возможно, незаконно принятый акт. Суть такого положения сводится к тому, что не Президент будет виноват в этом эпизоде, а Парламент, точнее, Председатели палат, или в другом случае -- Премьер-министр. Президент РК не несет юридической ответственности за законность подписанных им актов Парламента (законов) и собственных указов, принятых по инициативе Правительства. 

Можно задаться вопросом: имеет ли здесь место известный в мировой конституционной доктрине и практике институт контрассигнатуры (скрепление документа подписями определенных должностных лиц) или нет? Что касается актов Президента -- указов, издаваемых по инициативе Правительства, то можно предположить, что это контрассигнатура. Но в отношениях Президента с Парламентом можно утверждать, что -- нет, так как институт контрассигнатуры не применяется главой государства по отношению к Парламенту как высшему законодательному органу, точнее, к актам Парламента. Новый институт юридической ответственности за законность актов (законов) в соответствии с Конституцией Республики Казахстан четко привязан к финальной стадии законодательного процесса. 

Конституция РК вводит в практику современного законодательного процесса республики новый, не известный ей ранее (а также, может быть, и всей мировой практике, во всяком случае что касается европейских стран) институт -- юридическая ответственность Председателей палат Парламента за законность подписанного им закона. Он не укладывается в классический институт контрассигнатуры, практикуемый в ряде государств (Великобритания, Япония, Италия, Испания, Румыния, Польша, Турция, Франция), по отношению к актам главы государства. 

Следует выделить французский опыт, поскольку казахстанские конституционалисты часто подчеркивают, что ныне действующая Конституция РК концептуально, отчасти институционально и функционально сориентирована на Конституцию V Французской Республики. Во Франции ответственность за промульгированный главой государства закон переносится на Премьер-министра, а не на председателей палат Парламента (Национальное Собрание и Сенат). 

Однако заметим, что в Конституциях некоторых зарубежных стран (например, Италии, Испании) речь идет об ответственности, но сам вид ответственности не определяется, хотя, скорее всего, подразумевается политическая ответственность. И в конституционном опыте этих стран ответственность, как нам представляется, преимущественно связана с контрассигнацией. 

Введенный Конституцией РК институт юридической ответственности, как следует из анализа текста Конституции, действует следующим образом. За законность принятых Парламентом законов юридическую ответственность несут председатели Мажилиса и Сената, по Конституции предусмотрено наличие их обязательной подписи на любом законе Парламента. А за законность принятых Президентом по инициативе Правительства актов юридическая ответственность возлагается на Премьер-министра. Получается, что Конституция РК, вводя институт юридической ответственности применительно к председателям палат Парламента, придает необходимую юридическую силу подписям председателей палат (Мажилиса и Сената), соединяя эти подписи с юридической ответственностью данных лиц за принятые законы. Эти подписи в таком варианте перестали носить характер бюрократических "закорючек", т. е. чисто механической работы, связанной лишь процедурой.  

Итак, Конституционный институт юридической ответственности адресован только двум субъектам законодательного процесса: Парламенту в лице председателей его палат и Правительству в лице Премьер-министра. 

Сфера действия института юридической ответственности касается только актов, подписываемых Президентом Республики. Прежде всего это законы, принимаемые Парламентом по своей инициативе и инициативе Правительства. Заметим, что вне поля действия данного института находится группа нормативных правовых актов, обладающих высшей юридической силой: а) законы, принятые на референдуме (председатели палат их не подписывают), б) законы Президента, его указы, имеющие силу закона, в) законы Правительства. Самостоятельную группу при этом составляют акты Президента, имеющие подзаконный характер (указы), принятые по инициативе Правительства. 

Говоря о субъектах, сфере действия, основаниях юридической ответственности, законодатель не установил, о каком виде юридической ответственности идет речь в контексте конституционного положения. Нет здесь речи, по нашему мнению, о так называемой позитивной юридической ответственности. Как известно, это понятие все-таки не получило широкого признания в юридических научных кругах. Может быть, речь идет о конституционной ответственности? 

Если рассуждать в этом направлении, то ясно, что предусмотренная Конституцией РК в данном случае юридическая ответственность председателей палат Парламента не получила своей дальнейшей конкретизации и детализации ни в Конституции, ни в иных законодательных актах. В частности, ни в Конституции, ни в Указе Президента, имеющем силу конституционного закона "О Парламенте Республики Казахстан и статусе депутатов", вообще не предусмотрены никакие меры взыскания, которые бы свидетельствовали о возможности их применения Президентом РК к председателям палат Парламента. Например, по Конституции Президент республики имеет право своим указом назначать Председателя Сената (верхней Палаты) Парламента и семь депутатов Сената одновременно. Допустим, что имеет место нарушение законности при принятии закона. Может ли Президент в данном случае освободить Председателя Сената от занимаемой должности, а также кого-то из семи назначаемых депутатов? Или, например, Председателя Мажилиса (нижней палаты Парламента) избирают сами депутаты. Даже если они сочтут нужным переизбрать своего Председателя (на основе закрепленной в законе процедуры), то и в таком случае, думаем, речь не идет об ответственности ушедшего с поста Председателя Мажилиса. При этом возможен и такой вариант рассуждений: сами депутаты изначально ошиблись в своих оценках о способностях, возможностях, квалификации депутата, которого не избрали Председателем Палаты. 

С определенными оговорками можно сказать, что конституционная формулировка "юридическая ответственность за законность данных актов" имеет, скорее всего, упреждающий и предостерегающий характер, поскольку эта формулировка никак не материализована, не воплощена в конкретные санкции. Наличие конкретных санкций, их применение в свою очередь всегда показывают, что тот или иной вид юридической ответственности, предусмотренный в нормативных правовых актах, всегда может стать реальностью. Иначе говоря, п.3 ст. 45 в том виде, в каком он изложен в Конституции, во всяком случае является лишь декларацией. 

В итоге можно оказать, что поставленная в п.3 ст.45 Конституции проблема юридической ответственности за законность актов не решена, а только провозглашена, но может вызвать и определенные действия, если получит конкретное воплощение в санкциях, мерах ответственности и т.д. Но даже в декларативной форме конституционная формулировка о юридической ответственности чрезвычайно важна для углубленного исследования законодательных процессов и должна стать предметом самостоятельных и специальных разработок. 

Вероятно, в Конституцию Республики Казахстан включена правильная модель, которая увязывает юридическую ответственность с контрассигнатурой и персонифицирует ее, так как названы конкретные фигуры (председатели палат, Премьер-министр), именно они должны нести такого рода ответственность. Если более предметно и конкретно говорить о конституционной формулировке рассматриваемой проблемы (п.3 ст.45), то она, по нашему мнению, также прежде всего связана с идеей контрассигнатуры. Однако заметим, что и идея контрассигнатуры ни в Конституции, ни в иных нормативных правовых актах последовательно не проводится. Это еще больше убеждает нас в выводе о декларативном характере данной конституционной формулировки.  

Остановимся подробно на значении подписей лиц, указанных в п. 3 ст. 45 Конституции РК. 

Подписи председателей палат -- Мажилиса и Сената, естественно, обязательны под принятым законом. Это нормальное, логическое и необходимое завершающее процедурное действие. Оно удостоверяет окончание законодательной процедуры в стенах Парламента: закон проголосован и принят (в идентичной редакции выверен и согласован) последовательно обеими палатами строго в соответствии с Конституцией и Регламентом и может быть направлен главе государства на подпись и после ее получения обнародован. Иначе говоря, наличие подписей председателей палат имеет юридическое значение для придания окончательной юридической силы закону. Без этих подписей закон не может быть промульгирован. 

В данном случае мы не имеем дела с контрассигнатурой. Во-первых, в этом участвуют органы различных ветвей власти: Парламент -- Президент. Во-вторых, традиционно понимаемая контрассигнатура предполагает обязательное наличие подписей контрассигнующих лиц при окончательном подписании акта главой государства; подписи председателей палат в казахстанском варианте не ставятся вслед за подписью Президента. В-третьих, наличие подписей контрассигнующих лиц предполагает, что на них возлагается ответственность не только за конституционность подписываемых главой государства актов, но и за их исполнение. В-четвертых, конституционное положение о юридической ответственности председателей палат за законность акта Парламента (закона) никоим образом не сопряжено с институтом контрассигнатуры. Традиционно понимаемая контрассигнация применительно к председателям палат вообще в казахстанском случае отсутствует. Поэтому положение о юридической ответственности председателей палат, скорее всего, можно понимать как своего рода политическую, возможно, моральную ответственность этих лиц. 

Не ясно, что имеется в виду конкретно под расплывчатым и неоднозначным понятием "законность данного акта Парламента". Вероятно, оно предполагает в контексте конституционной нормы следующие моменты: а) соответствие Конституции и другим законам; б) отсутствие нарушений процедур при принятии закона; в) отсутствие превышения со стороны Парламента своих законодательных полномочий (например, своего рода "вторжение" в круг полномочий Президента и Правительства). 

Крайне важно определить место Премьер-министра РК в процедуре подписания закона главой государства. В Конституции республики, как уже было отмечено, место Премьер-министра не определено.