Взаимоотношения власти, бизнеса и общества как фактор социально-экономического развития

 

 

 

Глава 2. Бизнес и общество в системе социального  партнерства

 

2.1. Социальный заказ как механизм взаимодействия власти, бизнеса и общества

 

Термин «социальный  заказ» начал активно использоваться в нашей стране в 90-х годах ХХ столетия, и как многим новым понятиям ему пока нет единого определения. Социальный заказ рассматривается и как отношения, и как мероприятия, и как механизм решения социальных проблем.

 Под социальным  заказом понимают долгосрочные отношения  между заказчиком, определенным в соответствии с решением  органов государственной власти или местного самоуправления, и исполнителем по реализации поручения на оказание услуг  в интересах населения за счет финансирования (полностью или частично) из бюджета соответствующего уровня.

Социальный заказ –  это комплекс мероприятий организационно-правового  характера, направленных на разработку и реализацию социальных проектов за счет бюджетных и других средств  путем заключения социальных контрактов на конкурсной основе.

Проекте ФЗ «О государственном  социальном заказе»  государственный  социальный заказ определяет как  механизм реализации задач, направленных на решение социально значимых проблем  межгосударственного, федерального, регионального  уровня и уровня местного самоуправления, определяемых социальными программами. Государственный социальный заказ обеспечивается за счет бюджетных и внебюджетных источников, привлекаемых для решения социально значимых проблем.

Государственный социальный заказ – это поручение государства на выполнение мероприятий и мер, направленных на решение социально значимых проблем межгосударственного, федерального, регионального  и муниципального  уровней. 

Социальный заказ строится на использовании программно-целевого подхода, т.е. формировании системы плановых решений социальных проблем с использованием целевых программ; принципе конкурсности и привлечении дополнительных ресурсов.

Принятие  социального заказа  на местном уровне  позволяет:

• Привлечь дополнительные  ресурсы  в реформирование и развитие социальной сферы;
• Идентифицировать  проблем города  для  долгосрочного стратегического планирования;
• Оценить уровень удовлетворения жителей города качеством и ассортиментом предоставляемых муниципальных, социальных,  медицинских и других услуг в городе;
• Содействовать  децентрализации и демонополизации рынка социальных услуг в городе;
• Повысить уровень  участия жителей города в  решении местных проблем;
• Выработать инновационные идеи решения старых городских проблем;
• Развить  рынок социальных  услуг с реальной конкуренцией их производителей, в результате чего повыситься качество и доступность социальных услуг;
• Повысить  эффективности использования бюджетных средств;
• Перераспределить  ответственность  за решение  или не решение городских проблем  властью с  жителями  города;
• Повысить открытость и прозрачность процедур перераспределения бюджетных средств и принятии решения (открытая власть);
• Влиять на принятие решений и формирование приоритетов социальной политике в городе.

На местном  уровне формирование и выполнение социального заказа проходит несколько этапов:

1. Определение приоритетных проблем местного сообщества с использованием   социальной диагностики.

В результате этого этапа  необходимо максимально четко и  по возможности однозначно сформулировать, предоставление каких видов услуг, кому именно, в каком объеме необходимо в данном сообществе.

2. Принятие на муниципальном уровне  Положения о социальном заказе и программы социального инвестирования.

Результатом этого этапа  становится пакет документов, принятых законодательным органом муниципальной власти.

3. Выделение из местного бюджета средств на проведение конкурса социального заказа.

Бюджетное финансирование социального заказа не означает, что  этот заказ в полном объеме должны реализовывать государственные и (или) муниципальные учреждения.

4. Проведение конкурса.

Для проведения конкурса заказ на выполнение социальных услуг может быть разбит на несколько  составных частей, каждая из которых  становится предметом самостоятельного конкурса. В условиях конкурса должны быть перечислены объемы требуемых услуг, требования к качеству и условиям их предоставления, предельные объемы финансирования заказа за счет бюджетных средств. В качестве ресурсного обеспечения реализации социального заказа могут также выступать предоставление льгот по местным налогам, по плате за аренду муниципального имущества и за коммунальные услуги. В конкурсе должны получить право принять участие как государственные (муниципальные), так и независимые некоммерческие организации.

5. Определение победителей и заключение социального контракта.

Критерии определения  победителей должны быть четко сформулированы и сообщены при объявлении конкурса. В качестве таких критериев могут  выступать:

• стоимость выполнения социального заказа;
• предоставление большего объема услуг по сравнению с    тем, который определен в условиях конкурса;
• предоставление услуг более высокого качества по сравнению с требованиями, определенными в условиях  конкурса.

С организациями, выигравшими конкурс, заключается контракт на реализацию социального заказа.

6. Реализация проектов организациями – победителями.
7. Проведение оценки эффективности реализации социальных проектов и программ.

Анализ этапности  формирования и выполнения социального  заказа показывает всю сложность процедуры его подготовки и организации. Для проведения даже не самого сложного конкурса необходимо выполнить целый ряд подготовительных мероприятий:

• определить тему конкурса;
• рассчитать примерную стоимость работ и размер суммы, выносимой на конкурс;
• разработать критерии определения победителей;
• привлечь экспертов, разбирающихся в тонкостях темы конкурса;
• провести все конкурсные процедуры;
• определить победителя.

Гуринович В.  [Гуринович В. Проблемы и перспективы социального заказа // Интернет-газета Центра социального партнерства - Специальный выпуск к дискуссии «Развитие механизмов социального партнерства». – 2003. - № 20] считает, что в глазах организаторов затраты на организацию и проведение конкурсов социальных заказов значительно превышают получаемые выгоды. Кроме того, поиск эффективных исполнителей, в отличие от коммерческих заказов, не может привлечь значительного количества исполнителей, в социальной сфере они все, как правило, хорошо известны, и конкуренция здесь практически отсутствует.

Вместе с тем, развивая гражданское участие в решении  социальных проблем местных сообществ, можно не только решать проблемы, но вовлекать при этом в эту работу тех, кому эти проблемы наиболее близки. Таким образом, можно привлечь значительные силы людей заинтересованных и неравнодушных, а также ресурсы тех организаций, которые примут участие в реализации проектов.

За счет рационального  использования денежных средств  социальный заказ позволяет повысить эффективность  вложения и выйти  на новую схему управления процессами. Властные структуры постепенно становятся не столько руководителями, сколько заказчиками, выполняя три основные функции.

Первая функция —  определение политики в социальной сфере, в решении отдельных проблем. Итогом этой деятельности становится принятие решений о финансировании из бюджета тех или иных направлений и формулирование точных приоритетов или тематики социальных заказов, утверждение или корректировка социальных программ.

Вторая функция —  поиск эффективного исполнителя  — может производиться как за счет проведения конкурсов, так и другими способами, например, за счет проведения экспертной оценки проектов.

Третья функция —  контроль исполнения заказа, мониторинг результатов, корректировка политики. Участниками исполнения социального заказа могут стать организации всех форм собственности, что особенно важно, поскольку они вносят свои людские и материальные ресурсы. Высокая мотивированность участников конкурсов социальных заказов  гарантирована, ими могут стать некоммерческие организации — в этом случае расширяется социальная база исполнителей. Ими могут стать:

• коммерческие структуры — их участие имеет смысл, если они предоставляют более дешевые или более качественные услуги, чем могут предоставить соответственно НКО или муниципальные учреждения.
• действующие муниципальные учреждения, которые возьмутся на имеющейся у них материально-технической базе расширить спектр предоставляемых услуг, реализовать новые проекты.

Одним из результатов  такой политики в социальной сфере  станет появление некоммерческих организаций, специально созданных для выполнения узких задач, связанных с обслуживанием населения. Поддержка структурными подразделениями администрации таких организаций станет еще одним шагом к расширению базы исполнителей социального заказа, а следовательно, и к увеличению числа горожан, принимающих непосредственное участие в решении городских проблем. Одновременно увеличение числа исполнителей будет содействовать росту здоровой конкуренции в социальной сфере.

Таким образом, сочетание  социального заказа с традиционными методами управления в социальной сфере позволит не просто наиболее эффективно использовать бюджетные средства. Социальный заказ может стать универсальной управленческой схемой, позволяющей перейти от прямого управления процессами в городской социальной сфере к управлению посредством определения приоритетов и распоряжения бюджетными средствами

Говоря о  реализации государственных и муниципальных  социальных программ и о размещении на их основе «социального заказа», нужно  учитывать существование двух существенно отличающихся друг от друга организационно-финансовых механизмов. 

Первый механизм - это формирование и размещение заказа на выполнение услуг (реализацию мер, проведение мероприятий), перечень, содержание и объемы которых могут быть четко определены исходя из целей соответствующей программы. Органы государственной власти или местного самоуправления, ответственные за разработку и выполнение программы, знают, что требуется сделать, формулируют это в виде заказа и размещают его на конкурсной основе.  Такой механизм наиболее уместен для решения задач по оказанию «неотложной социальной помощи», реализации прав граждан на получение бесплатного образования и медицинской помощи и других, где задачи социальной политики могут быть сформулированы в виде однозначных требований к способам их решения.

Второй механизм применяется в ситуации, когда  цели программы не определяют однозначно, какие меры лучше осуществить  для их достижения. Решение задач  социальной реабилитации и профилактики социальных проблем, развития культуры, содействия инновациям в образовании очень трудно, а то и просто бессмысленно конкретизировать в виде конкретных мероприятий,  если не опираться на предложения, проекты, программы тех, кто этими задачами готов непосредственно заниматься. Конкретные, однозначно понимаемые задачи социальной политики и мероприятия, поддерживаемые государством в указанных областях, не могут и не должны однозначно детерминироваться ни теоретическими конструкциями, сколь бы основательными они не являлись, ни представлениями работников органов власти, сколь бы образованными они не были.

Здесь необходима организация конкурсного отбора проектов и программ, отвечающих задачам  социальной политики государства и  предлагающих конкретные пути их решения. Отобранные проекты включаются как составные части в соответствующую государственную (муниципальную) программу и получают необходимую поддержку. Только после этого возникают отношения «заказа», когда с авторами отобранных проектов заключаются контракты на их реализацию.  В отличие от первого механизма, предметом заказа служат мероприятия, предложенные самими исполнителями и отобранные в результате конкурса.

Первый из этих двух разных организационно-финансовых механизмов будем называть механизмом размещения заказа на выполнение социальных услуг, или механизмом социального заказа в узком смысле слова.

Второй - механизмом поддержки проектов и программ.

Размещение заказа на выполнение социальных услуг - это механизм реализации в условиях рыночной экономики  социальных гарантий государства населению. Такие гарантии содержатся в Конституции Российской Федерации, федеральных, региональных и местных законах и нормативных актах. Предоставление социальных услуг населению в нашей стране в течение длительного времени выполнялось государственными учреждениями. В последние годы этим стали заниматься и независимые некоммерческие организации. В условиях рыночной экономики обязательства государства по обеспечению социальных гарантий и бюджетное финансирование предоставления соответствующих услуг совсем не тождественны необходимости использования только государственных и муниципальных учреждений для предоставления этих услуг [Государство и негосударственные некоммерческие организации: формы поддержки и сотрудничества. - М.: «СИГНАЛЪ», 1997. -  176 с.].

 Эффективность  социального заказа имеет несколько  составляющих [Социальный заказ по-пермски // сайт Пермского регионального правозащитного центра]: