Теория разделения властей

    Позднее теория разделения властей получила сильное практическое и теоретическое развитие. Прежде всего, следует упомянуть труды Ж.-Ж. Руссо. В отличие от Монтескье, Руссо считал, что «законодательная, исполнительная и судебная власти - особые проявления единой власти народа»¹¹. После этого «тезис о единстве власти использовался разными силами. При этом следует отметить, что речь идет не только о власти определенной социальной общности, даже если это компромисс различных классов, совместно осуществляющих политическое господство, политическое руководство обществом, но и об известной степени организационного единства: все органы государства проводят, в конечном счете, общую политическую линию, определяемую носителем реальной власти, и, как правило, строятся по вертикали.»¹². Точка зрения Руссо отвечала требованиям времени и обосновывала революционные процессы во Франции конца 18 века; если Монтескье пытался найти компромисс, то Руссо обосновывал необходимость борьбы с феодализмом. Как взгляды Монтескье, так и взгляды Руссо нашли свое наиболее полное и последовательное отражение в Конституции США 1787 года. Преамбула к этому документу гласит: «Мы, народ Соединенных Штатов...»¹³, отражая тем самым то, что народ является единственным источником власти. Наряду с утверждением единства источника власти, в Конституции США проводится очень четкое организационно-правовое разделение властей. Также в этом документе нашла свое отражение система «сдержек и противовесов»: были предусмотрены и процедура импичмента, и отлагательное вето президента, и многие другие институты, которые являются составной частью современного права. Джеймс Медисон - четвертый президент США, игравший, по – видимому, значительную роль в создании Конституции, утверждал: «Концентрацию всей власти - законодательной, исполнительной и юридической - в одних руках… можно с полным правом считать определением тирании»¹⁴.   

Разделение  властей в Российской Федерации.

    «Государственная  власть в Российской федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и  судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

    Первый  “официальный” проект Конституции  был существенно пересмотрен  после попытки августовского  путча. В октябре 1991 г. был опубликован  второй, а марте 1992 г. — третий проект Конституции. Каждый из этих проектов отражал изменения, происходившие в общественно-политической жизни страны, новые подходы и новые видения того, как должны быть устроены общество и государство в России.

    Развернулась  борьба между защитниками различных  вариантов проектов, поддержанными разными государственными структурами. Нарастала конфронтация между исполнительной властью и парламентом. Каждый из институтов стремился к законодательному закреплению своего доминирующего положения, а это неизбежно должно было сказаться и на содержании основного закона.

    24 июня 1993 года “Российская газета”  публикует сразу два новых  официальных проекта. Один был внесен президентом РФ, другой — группой народных депутатов. В целях подготовки единого согласованного проекта основного закона Президент созвал Конституционное совещание.

    Одобренный  Конституционным совещанием проект Конституции был сразу же без  обсуждения отвергнут Верховным  Советом. Создалась тупиковая ситуация, т.к. в стране отсутствовал конституционно оформленный механизм разрешения конфликта между основными ветвями власти.

    После приостановки деятельности парламента было вновь созвано Конституционное совещание, которое внесло коррективы в ранее подготовленный проект. Они касались в основном двух главных моментов: уточнения принципов построения РФ и реализации принципа разделения властей.

    Окончательный проект новой Конституции Российской Федерации был вынесен на всенародное  обсуждение и референдум, состоявшийся 12 декабря 1993 года, и был одобрен 58,4% голосовавших.

    Окончательный проект Конституции Российской Федерации, представленный на референдум, в части, касающейся разделения властей, особых нововведений не содержит. Принцип, изложенный в ст. 10 достаточно лаконично, четко и ясно определяет его структуру. Его продолжением и развитием служит ст. 11, состоящая из трех частей. Часть первая подтверждает, какие именно органы осуществляют государственную власть: Президент, парламент, Правительство и суды. Часть вторая относится к ведению субъектов Федерации образования их органов государственной власти. Наконец, третья часть, устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе Конституции, федеративных и иных  договоров о разграничении предметов ведения полномочий.

    К сказанному следует добавить, что  Конституция признает и гарантирует  местное самоуправление в пределах его полномочий. Одновременно она  уточняет, что его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Из этого можно сделать вывод: принципы, положенные в основу построения и деятельности органов государственной власти, не могут автоматически распространяться на сферу местного самоуправления.

    Конституция РФ. Согласно действующей Конституции, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Захват власти кем бы то ни было противоправен. Власть может осуществляться народом либо непосредственно, высшим выражением чего служат референдум и свободные выборы, либо через посредство органов государственной власти и самоуправления (ст. 3). Органами осуществления государственной власти на общефедеральном уровне выступают Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды РФ.

    Органы  государственной власти РФ строят свою деятельность на принципах, составляющих основы конституционного строя Россия. Защита прав и свобод человека — обязанность государства. Для исключения противоправной узурпации власти и попрания прав и свобод, устанавливается принцип разделения властей.

    В Российской Федерации носителем законодательной власти и представительным органом является Федеральное собрание. Исполнительной властью наделено Правительство РФ. Правосудие осуществляют суды, а судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Все ветви власти имеют своих представителей, и Президент России оказывается как бы вне рамок механизма разделения властей. В действительности это не так.

    Конституционные нормы, определяющие механизм государственной  власти закреплены в главах «Президент Российской Федерации», «Федеральное Собрание», «Правительство Российской Федерации», «Судебная власть». Все эти высшие государственные органы власти в равной степени выражают целостную концепцию народного суверенитета. Разделение властей есть разделение полномочий государственных органов при сохранении конституционного принципа единства государственной власти.

    Поэтому представляется целесообразным остановиться на анализе положения данных высших органов государственной власти, чтобы лучше уяснить механизм действия принципа разделения власти в Российской Федерации. 

Президент РФ.

    Пост  Президента был учреждён в Российской Федерации общенародным референдумом в апреле 1991 г. По Конституции РФ 1993 г. «Президент РФ является главой государства» (п. 1, ст. 80, Конституции РФ). В прежней Конституции его функция была определена через термины «высшее должностное лицо» и «глава исполнительной власти». Изменение конституционной формулы не означает сужения функций Президента РФ или его «отлучения» от исполнительной власти. Термин «глава государства» более точно отражает и то, и другое, но не свидетельствует о появлении четвёртой основной ветви власти. Когда, тем не менее, употребляют термин «президентская власть», то это может означать только особый статус Президента в системе трёх властей, наличие у него некоторых собственных полномочий и комплексный характер его разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с двумя другими властями, но в основном — с исполнительной властью. В статье 80 Конституции записано: «Президент Российской Федерации является главой государства». В принципе, особое положение Президента в системе государственных органов обусловлено множеством объективных факторов. Президент призван быть «ответственным перед народом за суверенитет государства, главой которого он является, за надежность и устойчивость государственной системы, за разумное сотрудничество государственных органов, за то, чтобы они не разошлись слишком далеко и не подчинили друг друга»¹⁵. Президент должен управлять самой властью, заставлять  ее совокупно использовать самую широкую палитру средств на основе строгого  разделения функций. Он организатор работы власти, должен влиять на органы власти , но не командовать ими. Сильный Президент не должен быть лишь «представителем нации», «олицетворением единства государства» - т.е. символической фигурой, подписывающей не им разработанные решения. Ему должны принадлежать кадровая, законодательная инициатива, контрольные полномочия. Слабая исполнительная власть - причина серьезных потрясений и негативных последствий для всего государства. В условиях, когда анархия остается в России постоянной угрозой, фигура сильного главы государства на фоне возможных слабых коалиций и неустойчивых правительств может явиться гарантом государственной стабильности, но при необходимых сдержках и противовесах Президент Российской Федерации, будучи главой государства, представляет Российскую Федерацию и внутри страны, и  на международной арене. На него возложено выполнение задач, связанных с гарантией осуществления Конституции, прав и свобод, охраной суверенитета, независимости и целостности государства. В этих условиях он наделен необходимыми полномочиями и прерогативами.

    Но  государственную работу вершит не один Президент. Ее осуществляют все ветви  власти, каждая из которых действует  в пределах своего ведения и свойственными  ей методами. Президент должен обеспечить координацию и согласованность деятельности всех органов власти. Президент действует не как указующая инстанция, а совместно с другими ветвями власти, принимая в той или иной степени участие в каждой из них.

    Президент не подчинен и не подотчетен никакому органу власти, его полномочия основаны на Конституции. На него возложена очень важная функция в системе органов государственной власти. Он обеспечивает согласованную работу и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). При выполнении данной функции президент выступает как своего рода арбитр, т.к. «институты государственной власти, даже при наличии развитой правовой системы, не могут (во всяком случае, на нынешнем витке цивилизации) оставаться без авторитетного арбитра, который, не состоя с этими институтами в прямых отношениях власти – подчинения, тем не менее, обеспечивает согласованное их функционирование, способен оперативно выводить государственную систему из возможных (а точнее, неизбежных) тупиковых ситуаций, которые не всегда имеют форму правового спора. Тем самым президент обеспечивает необходимое единство государственной власти в условиях разделения властей. Говоря по-другому, институт президента призван цементировать государство, т.е. обеспечивать, прежде всего, устойчивость механизма властвования»¹⁶. При этом функция обеспечения согласованного взаимодействия государственных органов с учетом соблюдения принципа разделения властей «предполагает равную требовательность, нейтральность и объективность Президента по отношению ко всем государственным органам и к действиям должностных лиц»¹⁷.

    В сфере взаимодействия с парламентом  Президенту РФ принадлежат весьма значительные полномочия. Он назначает выборы в Государственную Думу  и распускает ее в случаях, предусмотренных Конституцией, пользуется правом законодательной инициативы, может вернуть одобренный парламентом законопроект для повторного обсуждения (отлагательное вето), подписывает и обнародует законы (ст. 84 Конституции РФ). Таким образом, Президент России может оказывать весьма активное воздействие на работу парламента. Однако он не подменяет его. Он не может принимать законы. А издаваемые Президентом нормативные акты не должны противоречить Конституции и основным законам.

    Президент РФ обладает довольно широкими полномочиями в сфере государственного управления. Прежде всего, Председатель Правительства РФ назначается Президентом с согласия Государственной Думы (ст.83 Конституции РФ). Однако если Государственная Дума трижды отвергнет кандидатуру Председателя Правительства, то Президент вправе сам его назначить и при этом распустить Государственную Думу и объявить о новых выборах (ст. 111). Реализация такого полномочия создает, конечно, особую неординарную ситуацию, которая все же не может привести к установлению единоличного президентского правления. Конституция не допускает этого.

    Так, если Государственная Дума распущена, то новые выборы должны быть назначены в такие сроки, чтобы Государственная Дума нового созыва собралась на новое заседания не позднее чем через четыре месяца после роспуска. Значит период, в течение которого может отсутствовать парламентский контроль над Правительством, ограничен. Поскольку, по Конституции, Государственная Дума может выразить недоверие Правительству (ст. 103 Конституции), то тем самым исход выборов предрешает судьбу Правительства. Правда сам Президент, может не согласится с Государственной Думой и не отправлять после выражения ей недоверия в отставку. Для того, чтобы решение о недоверии возымело должный эффект, оно должно быть подтверждено Государственной Думой по истечению трех месяцев. В случае если имел место досрочный роспуск Государственной Думы, Президент не может в течение года после выборов вновь распустить палату. Он не может распустить Думу в следующих случаях:

    1) с момента выдвижения ею обвинения  против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

    2) в период действия на всей  территории РФ военного или  чрезвычайного положения;

    3) в течение шести месяцев до  окончания срока полномочий Президента  РФ.

    Строгое обусловливание роспуска Думы и ограничение прав Президента в этой области свидетельствуют о том, что роспуск Думы рассматривается как явление экстраординарное и крайне нежелательное.

    Вообще, механизм, заложенный в Конституции  Российской Федерации для разрешения возможного конфликта между законодательной и исполнительной властями, отличается большой сложностью. Президент — арбитр в споре между властями — может, во всяком случае, теоретически, осуществлять в течение нескольких месяцев управление страной посредством Правительства, не пользующегося поддержкой Государственной Думы.